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Évaluation Sommative De La Stratégie De Responsabilité Sociale Des Entreprises Pour Les Sociétés Extractives Canadiennes Présentes À L'étranger - Rapport Final

Septembre 2014

Abréviations, Acronymes et Symboles

Remerciements

La Direction de l’évaluation (ZIE), du Bureau de l’inspecteur général, ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD), tient à remercier les employés du MAECD à l’Administration centrale et dans les missions à l’étranger, y compris l’unité de la RSE de la Direction du portefeuille du commerce international (BTA) du MAECD, les représentants de la Direction de la gouvernance et de la croissance économique durable du MAECD, et de la Direction du rayonnement et des partenariats stratégiques de RNCan pour le temps et soutien qu’ils ont généreusement accordés. Nous aimerions également exprimer notre reconnaissance aux organisations non gouvernementales, aux représentants officiels du Guatemala, du Pérou, du Ghana et du Sénégal, et des entreprises privées et des associations minières qui ont accepté de participer à l’évaluation de la Stratégie de responsabilité sociale des entreprises pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger. Nous remercions sincèrement les membres du Comité consultatif sur l’évaluation (CCE) de leur appui et de leurs conseils pour l’examen de l’approche, des constatations et des recommandations de la présente évaluation.

Résumé

Introduction

En mars 2009, le gouvernement du Canada (GC) a annoncé la stratégie « Renforcer l’avantage canadien : Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger ». La stratégie couvre les secteurs minier, pétrolier et gazier et réitère l’importance que le gouvernement du Canada (GC) accorde à l’application volontaire des normes de responsabilité sociale des entreprises aux pratiques des entreprises canadiennes à l’étranger.    

La Stratégie vise à guider le soutien du GC au secteur extractif canadien et en particulier, aux entreprises du secteur extractif à l’étranger, en améliorant leur capacité de gérer les risques sociaux et environnementaux. À cette fin, elle cible quatre piliers/activités clés : 1) le renforcement de la capacité des pays hôtes; 2) la promotion de normes et de lignes directrices internationales en matière de RSE; 3) l’établissement du Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive; et 4) le soutien à l’établissement du Centre d’excellence en matière de RSE. Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) et Ressources naturelles Canada (RNCan)^{Note de bas de page 1} ont participé à l’élaboration et à la mise en œuvre de la Stratégie.

La présente évaluation sommative de la Stratégie a été effectuée pour se conformer à l’exigence de revoir la Stratégie au cours de la cinquième année de sa mise en œuvre. L’évaluation a été dirigée par la Direction de l’évaluation du MAECD et visait à déterminer la pertinence et le rendement de la Stratégie et à recenser les enseignements tirés concernant l’efficacité, l’efficience et l’économie de son exécution.

Pertinence

Dans l’ensemble, la justification pour la Stratégie est toujours pertinente. Les investissements du secteur extractif canadien à l’étranger ne cessent d’augmenter, et de plus en plus d’entreprises sont sensibilisées aux lignes directrices et aux normes en matière de RSE, et commencent à les appliquer dans leurs opérations à l’étranger. Cependant, elles ne sont pas appliquées de façon uniforme et plusieurs entreprises n’ont pas intégré la RSE à leurs politiques et à leurs structures de gouvernances. Les grandes entreprises sont toujours plus engagées à l’égard des activités liées à la RSE que les plus petites entreprises. Par ailleurs, les normes en matière de RSE sont appliquées davantage aux activités de production qu’aux activités d’exploration, et c’est particulièrement vrai pour les petites sociétés minières qui estiment que la RSE est moins pertinente pour leur entreprise et représente un défi en raison principalement de leur manque de capacité pour le faire. 

Les défis que doivent relever les sociétés extractives qui ont des activités dans les pays en développement sont de nature complexe. Plusieurs pays en développement, qui recèlent de ressources naturelles, comme les minéraux et les hydrocarbures, doivent surmonter des défis qui découlent du manque de capacité de gouvernance institutionnelle pour mettre en œuvre des régimes législatifs et réglementaires permettant d’assurer une extraction des ressources naturelles dans le respect de l’environnement et conformément à des pratiques socialement responsables. Les entreprises et les représentants des associations industrielles ont confirmé que les écarts dans la capacité du pays hôte constituent un défi additionnel pour les entreprises canadiennes désireuses de mener des activités de façon responsable à l’étranger dans un environnement d’affaires stable et prévisible. Ils ont également mentionné la nécessité d’obtenir un soutien gouvernemental permanent et élargi. Les entreprises veulent également obtenir des orientations et du soutien du réseau de missions du Canada à l’étranger pour gérer les risques sociaux et environnementaux auxquels ils sont confrontés.   

Même si la Stratégie avait été élaborée pour les activités d’extraction minières, pétrolières et gazières, elle s’est révélée plus pertinente pour le secteur minier en raison en partie de la structure de propriété des entreprises pétrolières et gazières et du fait que les défis que ces entreprises doivent relever sont différents des difficultés opérationnelles que connaissent les entreprises minières. Les entreprises pétrolières et gazières ont tendance à respecter les normes des États-Unis (É.-U.) ou d’autres normes internationales de ces industries plutôt que les lignes directrices en matière de RSE mises de l’avant dans la Stratégie.  

Le secteur de l’extraction à l’échelle internationale nécessite de l’attention en ce qui concerne la RSE, et une Stratégie actualisée s’impose. Le concept de RSE et le contexte des pratiques commerciales responsables ont bien évolué depuis le lancement de la Stratégie en 2009. Le contexte a également évolué en ce qui concerne le renforcement de la capacité des pays hôtes, les questions de gouvernance sociale, l’engagement avec les communautés et les normes et lignes directrices établies en matière de RSE, et il serait avantageux d’actualiser la Stratégie de RSE pour tenir compte de cette évolution.   

La Stratégie est complètement harmonisée avec les priorités du GC. L’objectif visant à créer un avantage concurrentiel pour les entreprises en améliorant leur capacité de gérer les risques environnementaux, économiques et sociaux est toujours harmonisé avec les priorités de la politique étrangère du Canada. Cela inclut le rôle joué par le MAECD pour sensibiliser les entreprises canadiennes aux normes en matière de RSE, aider au renforcement de la capacité des gouvernements des pays hôtes pour gérer l’extraction de leurs ressources naturelles, et favoriser la participation active du MAECD et de RNCan aux initiatives internationales. Le GC a un rôle clé à jouer pour promouvoir l’engagement des intervenants et trouver des moyens pour gérer les défis en matière de RSE pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger.

Rendement – Atteinte des résultats

Dans l’ensemble, la Stratégie a eu un effet positif sur la façon dont le Canada est perçu à l’étranger et l’a aidé à maintenir sa position de chef de file qui concerne la promotion des lignes directrices et des normes clés en matière de RSE. L’expertise fournie et les projets entrepris par le personnel de RNCan et du MAECD ont amélioré l’image de marque du Canada à l’échelle internationale et produit des résultats au niveau des pays. La Stratégie a donné un cadre au GC pour amorcer des discussions avec plusieurs intervenants sur l’importance de la RSE dans le secteur extractif à l’étranger. Les missions du Canada à l’étranger ont réussi à rehausser l’image du Canada comme « intermédiaire honnête » et chef de file pour promouvoir des pratiques commerciales responsables par la mise en œuvre de toute une gamme d’initiatives auxquelles ont participé l’industrie et les intervenants locaux

Pilier 1 – renforcement de la capacité des pays hôtes

Le GC a réalisé des progrès en vue de créer un environnement propice à la RSE grâce à des initiatives internationales d’échange d’information et de projets de coopération bilatérale dans des pays et régions où il y a d’importants investissements canadiens dans les industries extractives. Différentes initiatives de renforcement de la capacité ont aidé les pays hôtes à améliorer leur capacité de gérer les répercussions environnementales et sociales découlant de l’exploitation minière. La contribution du Canada au Forum intergouvernemental sur l'exploitation minière, les minéraux, les métaux et le développement durable (FIG) a appuyé l’élaboration et la promotion d’outils et d’initiatives de renforcement de la capacité comme le Cadre stratégique sur l’exploitation minière, un recueil des pratiques exemplaires dans le secteur minier. 

D’autres occasions pourraient être saisies en harmonisant davantage les activités de programme et de renforcement des capacités. Des défis liés à la mise en œuvre de projets ont été constatés au niveau du pays partenaire. Même si plusieurs initiatives ont été entreprises, certaines interventions canadiennes auraient pu être mieux ciblées pour régler les difficultés liées à la gouvernance des ressources naturelles et créer un environnement porteur favorable à la RSE. Par exemple, les occasions pour lier davantage la programmation de développement et les activités commerciales n’ont pas été suffisamment explorées. Il n’y a pas eu suffisamment de concertation en ce qui concerne les efforts de promotion de la RSE (avec des fonds limités cependant) et de développement pour aborder des questions plus larges concernant la capacité du gouvernement afin d’améliorer le climat d’investissement. Enfin, le Canada aurait pu explorer et optimiser davantage les occasions de coopération et de concertation avec les pays aux vues similaires pour mettre en œuvre des initiatives de renforcement de la capacité à une plus grande échelle. Ceci aurait permis d’élargir la portée des activités du Canada à plus de pays où il a d’importants investissements canadiens dans le secteur extractif.

Pilier 2 – Promotion des lignes directrices en matière de RSE

En ce qui concerne la promotion des lignes directrices en matière de RSE, les sociétés extractives prirent note de la valeur ajoutée potentielle des initiatives de promotion des intérêts dans les pays et régions où les pratiques d’exploitation minière sont notoirement médiocres et où il y a des répercussions nocives sur l’environnement ou des conflits sociaux avec les communautés locales. Les activités liées à la RSE mises en œuvre par les missions et les bureaux régionaux ont été axées sur une sensibilisation accrue des entreprises canadiennes de l’industrie extractive aux normes en matière de RSE et sur l’amélioration de l’image du Canada à titre de promoteur de pratiques commerciales responsables. Les résultats obtenus incluent la création d’une tribune regroupant plusieurs intervenants pour promouvoir le dialogue et l’échange de pratiques exemplaires ainsi que la prestation d’expertise externe aux gouvernements pour faciliter l’élaboration de nouvelles approches en matière de RSE.

Pilier 3 – Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive

Le Bureau du conseiller en RSE a été établi pour assumer deux fonctions : un rôle consultatif et un rôle de règlement des différends. Le premier rôle consiste à fournir des conseils aux intervenants pour mettre en œuvre les lignes directrices sur le rendement approuvées en matière de RSE. Bien que certains progrès aient été réalisés pour sensibiliser les entreprises canadiennes aux lignes directrices sur le rendement en matière de RSE mises de l’avant par le GC, l’engagement du conseiller avec les missions du Canada n’a pas été uniforme. Une certaine confusion a également régné dans les missions concernant le rôle du conseiller en RSE puisque certaines demandes de conseils et d’aide des missions ont fait l’objet d’un suivi tandis que d’autres demandes ont été considérées comme « débordant du mandat du Bureau ».

En ce qui concerne le rôle de règlement des différends, le Bureau avait pour mandat de répondre aux demandes des personnes, groupes ou communautés touchés par les activités des entreprises minières, pétrolières et gazières canadiennes. À cette fin, le Bureau a élaboré un processus volontaire en cinq étapes pour favoriser le dialogue et l’objectivité dans le processus de règlement des différends entre une entreprise et les intervenants ou communautés touchées. Au cours des trois années qui ont suivi son établissement, le Bureau n’a pas réussi à obtenir un niveau d’adhésion suffisant de la part des intervenants clés et n’a pas été perçu comme un mécanisme de règlement des différends crédible. Les organisations non gouvernementales (ONG) et les entreprises ont indiqué que le Point de contact national pour les principes directeurs de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à l’intention des entreprises multinationales était perçu comme une institution plus objective et indépendante pour gérer les différends. Certains intervenants ont suggéré de renforcer le mandat du conseiller en RSE; quelques-uns ont même indiqué que ni un bureau de ce type ni un ombudsman ne pourraient forcer les entreprises à participer à un mécanisme extrajudiciaire de règlement des différends pour la mise en œuvre volontaire des normes en matière de RSE.

Pilier 4 – Centre d’excellence

La justification qui sous-tendait la création d’un Centre d’excellence en matière de RSE tient toujours. Le Centre d’excellence se voulait une réponse au besoin « d’information, de programmes d’éducation et d’outils » pour renforcer la capacité des entreprises canadiennes, en particulier celle des petites entreprises, d’intégrer les pratiques et les normes en matière de RSE à leurs activités. Ce besoin est toujours présent, en particulier le besoin d’orientations détaillées sur le pays, la communauté et des opérations spécifiques.

Même si le GC s’est acquitté de son engagement d’appuyer la création d’un Centre d’excellence en fournissant un soutien financier pour une période de trois ans, des contraintes imprévues concernant le financement additionnel et continu ont fait en sorte que le Centre d’excellence a disposé de moins de ressources que prévu initialement. Les entretiens avec les intervenants indiquent que le Centre d’excellence n’a pas encore produit les résultats escomptés. Certaines des raisons mentionnées étaient liées à la structure interne et aux procédures du Comité exécutif et à la difficulté d’obtenir du financement au-delà du soutien initial fourni par le GC.

Le Centre d’excellence a réalisé certains progrès concernant l’élaboration d’un outil Web pour faire connaître les pratiques exemplaires en matière de RSE, mais son plein potentiel n’a pas encore été exploité. Les entreprises ont indiqué que le contenu du site Web pourrait être plus utile s’il fournissait des renseignements plus détaillés et des exemples concrets de pratiques exemplaires en matière de RSE.   

Bien que non prévu au moment de sa création, un résultat inattendu du Centre d’excellence a été le rôle habilitant qu’il a joué dans le regroupement de toute une gamme d’intervenants du secteur extractif pour engager des discussions informelles et favoriser la compréhension mutuelle. Certaines ONG se sont retirées lorsque le financement du GC a pris fin. Selon certaines entreprises canadiennes, ce retrait a restreint la possibilité de poursuivre un dialogue constructif. Compte tenu de la nature multipartite de son comité exécutif, bon nombre estiment que le Centre d’excellence possède un potentiel qui n’a pas encore été exploité.

Dans l’ensemble, le gouvernement s’est acquitté de son engagement de fournir un financement initial au Centre; cependant, ce dernier n’a pas encore atteint son plein potentiel à titre d’outil et de tribune pour fournir des orientations de grande qualité sur les pratiques novatrices et exemplaires en matière de RSE.

Rendement – efficience et efficacité

Le lancement de la Stratégie du Canada a coïncidé avec une période de restrictions budgétaires pour le GC. Par conséquent, le niveau de ressources humaines et financières allouées à la Stratégie n’a pas été suffisant pour appuyer entièrement les initiatives concertées et à long terme ou pour assurer l’atteinte de résultats à long terme et durables. Même si les fonds alloués à la RSE ont servi à produire des résultats positifs, l’envergure des initiatives a souvent dû être réduite puisque le Fonds de la RSE était systématiquement sursouscrit. En raison de ces limites financières, les missions ont eu de la difficulté à planifier stratégiquement et à utiliser des approches à plus long terme pour des initiatives qui visaient à assurer la visibilité du Canada et à favoriser la participation des intervenants. Les missions font souvent face à des priorités concurrentes qui diminuent la capacité du personnel de collaborer plus activement avec les entreprises minières canadiennes.   

L’absence d’un plan de mise en œuvre pour la Stratégie au MAECD a fait en sorte que les niveaux de sensibilisation, de compréhension et de la promotion de la Stratégie et des normes connexes en matière de RSE ont été inégaux. Les efforts du personnel des missions pour promouvoir la RSE n’ont pas été uniformes ou soutenus. Les agents ont également fait état de l’accès limité à la formation sur la Stratégie ou sur les questions liées à la RSE dans le secteur extractif. Compte tenu de la nature intersectorielle des efforts que les missions peuvent fournir pour promouvoir la RSE, plusieurs missions continuent de percevoir la RSE comme un simple enjeu commercial ou politique, une indication que les initiatives commerciales, politiques et de développement manquent de coordination.

Dans la foulée de l’annonce de la Stratégie, des mécanismes interministériels ont été élaborés pour échanger de l’information entre les ministères signataires (ex-MAECI, ex-ACDI et RNCan) sur les activités liées à la RSE. Cependant, une coordination accrue, en plus de l’échange d’information entre le MAECD et d’autres ministères, serait utile pour la mise en œuvre de la Stratégie. L’évaluation a permis de constater qu’auparavant, la coordination entre l’ACDI et le MAECI a été limitée en ce qui concerne les initiatives de renforcement de la capacité, en raison de leurs mandats et priorités différents. Une coordination accrue entre les programmes ministériels, commerciaux et politiques et des liens plus étroits entre le MAECD et RNCan sont également importants.

Un des résultats stratégiques de la Stratégie visait à donner un avantage concurrentiel aux entreprises canadiennes. Cependant, la capacité d’évaluer les résultats spécifiques obtenus a été limitée par le manque d’objectifs clairs, de résultats escomptés et d’indicateurs de rendement. En raison de l’absence d’un cadre redditionnel, la mise en œuvre de la Stratégie n’a pas fait l’objet d’un suivi continu et les progrès n’ont pas été évalués.      

Un certain chevauchement a été constaté en ce qui concerne le mandat du Bureau du conseiller en RSE et celui du PCN du Canada, en particulier suite aux mises à jour importantes apportées en 2011 aux Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des EMN, qui établissaient les principes et les normes pour une conduite responsable des affaires. En se fondant sur le niveau de ressources allouées au Bureau du conseiller en RSE et au PCN du Canada, l’évaluation a établi qu’il pourrait s’avérer difficile pour les deux organisations d’appuyer une solide fonction de règlement des différends avec une charge de travail accrue en raison de plaintes ou de demandes d’aide liées à la RSE si un examen des ressources n’était pas effectué.

Recommandations

Recommandation 1 : Actualiser la Stratégie en portant une attention plus particulière au renforcement de la coordination entre les ministères et à une harmonisation accrue des initiatives du Canada en matière de commerce, de développement et de politiques.

Pour assurer une meilleure coordination, un énoncé des objectifs devrait être élaboré conjointement, et il faudrait clarifier les rôles spécifiques du MAECD et de RNCan pour la mise en œuvre de la Stratégie; des initiatives de renforcement de la capacité à long terme devraient être élaborées pour tirer profit de l’expertise des autres ministères; les mécanismes juridiques et réglementaires actuels du Canada (p. ex., organismes de réglementation des valeurs mobilières) devraient être optimisés pour promouvoir la transparence dans les pays hôtes et responsabiliser les entreprises canadiennes concernant leurs pratiques commerciales à l’étranger; les efforts déployés actuellement par l’industrie pour identifier et communiquer des pratiques exemplaires novatrices en matière RSE aux entreprises canadiennes devraient être optimisés. Pour obtenir des résultats, il serait important d’harmoniser davantage les objectifs du Canada en matière de RSE et de commerce international, de développement et de politiques. Certains changements devront toutefois être apportés, par exemple :

• une structure de gouvernance renouvelée pour mettre la Stratégie en œuvre en tenant compte des objectifs et des activités du Canada en matière de commerce international, de développement et de politiques;
• un mandat renforcé pour le Groupe de travail sur la RSE et le Comité interministériel sur la RSE pour faciliter la planification conjointe, la promotion à une plus grande échelle et la mise en œuvre des initiatives liées à la RSE;  
• l’établissement de marchés prioritaires pour la mise en œuvre des initiatives du gouvernement liées à la RSE et le transfert de l’expertise liée à la RSE;
• une approche concertée pour l’ensemble des missions pour la mise en œuvre des initiatives liées à la RSE;  
• l’optimisation des synergies entre le Bureau du conseiller en RSE et le PCN du Canada pour éviter les chevauchements et améliorer l’efficacité de ces mécanismes extra-judiciaires de règlement des différends liés à la RSE. 

Recommandation 2 : Élaborer un plan pour guider la mise en œuvre de la Stratégie améliorée et des futures activités ainsi que l’affectation des ressources connexes.

Un plan d’action énonçant clairement les méthodes pour mettre la nouvelle Stratégie en œuvre devrait être élaboré et inclure une planification et/ou une programmation concertée des différentes ministères en matière de RSE pour examiner les synergies en se fondant sur leur expertise en matière de RSE; un processus permanent pour recenser les pratiques exemplaires, les outils promotionnels et les nouvelles lignes directrices et normes en matière de RSE; et un plan de communication pour accroître la sensibilisation du personnel clé à l’AC du MAECD, des missions à l’étranger et des autres ministères sur la Stratégie et toutes ses mises à jour connexes. L’élaboration d’outils de communication externes, y compris des moyens pour promouvoir l’expertise et les initiatives du Canada en matière de RSE dans les tribunes internationales (p. ex., G8 et G20) serait très utile pour accroître la visibilité du Canada à titre d’ardent promoteur de pratiques commerciales responsables.

Recommandation 3 : Continuer d’élaborer des outils et de la formation sur la RSE pour appuyer le personnel du MAECD (à l’AC et dans les missions) qui participe à la mise en œuvre de la Stratégie du Canada

L’absence d’une formation adéquate du personnel clé du MAECD limite leur capacité de  mettre la Stratégie en œuvre de façon efficace. Un programme de formation complet sur la RSE à l’intention du personnel politique, commercial et du développement devrait être élaboré. De la formation obligatoire devrait être offerte à tout le personnel clé en poste dans les marchés/pays prioritaires où il y a des investissements considérables du  secteur extractif canadien. En outre, des lignes directrices et des outils stratégiques devraient être élaborés pour aider les missions à accéder aux ressources liées à la RSE et à élaborer des plans à plus long terme pour les activités liées à la RSE.

Recommandation 4 : Déterminer les mécanismes pour promouvoir une participation régulière du gouvernement du Canada et des autres intervenants clés comme les entreprises, les associations industrielles et les groupes de la société civile afin de contribuer à l’amélioration et au renouvellement continus de la Stratégie du Canada. 

La promotion de la RSE requiert l’engagement actif du GC et d’une vaste gamme d’intervenants. Il faudrait recenser les occasions de faire participer les intervenants afin de rationaliser les efforts de promotion des lignes directrices en matière de RSE et de  communiquer les pratiques exemplaires et les approches à cet égard aux entreprises et aux intervenants. Il existe déjà plusieurs plateformes pour les intervenants, comme le Centre d’excellence, l’Initiative Devonshire, et plusieurs associations industrielles (ACPE, AMC, etc.). Le pouvoir rassembleur de ces plateformes pourrait accroître l’adhésion et l’appui à la Stratégie et rehausser la crédibilité des efforts du GC pour encourager des pratiques d’affaires responsables dans le secteur extractif.

Recommandation 5 : Trouver des moyens plus efficaces d’aider davantage les petites sociétés du secteur extractif à mettre en œuvre des activités et des initiatives liées à la RSE qui concordent avec leurs besoins, leurs contextes opérationnels et leurs défis en matière d’investissements.

Les principales lacunes en ce qui concerne l’application de la RSE au niveau des entreprises ont été relevées chez les petites sociétés du secteur extractif. Plusieurs intervenants ont indiqué qu’il faudrait élaborer et promouvoir des outils et des activités liés à la RSE à l’intention expresse des petites sociétés. Un soutien accru devrait toutefois être fourni au personnel des missions pour recenser et promouvoir des pratiques exemplaires en matière de RSE qui sont pertinentes aux défis opérationnels auxquels les jeunes entreprises font face dans un pays ou une région en particulier.   

Le MAECD devrait également considérer de mettre à profit l’expertise canadienne (p. ex., RNCan) et les mécanismes et outils internationaux de développement des affaires, pour créer des incitatifs à l’intention des jeunes entreprises du secteur des mines et encourager la mise en œuvre des lignes directrices en matière de RSE dans leur pratiques d’exploration. Les associations industrielles comme l’ACPE et AMC pourraient également jouer un rôle clé.

1.0 Introduction

La Direction de l’évaluation (ZIE) du Ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) fait partie du Bureau de l’inspecteur général (ZID). Conformément à la Politique sur l’évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor, elle a   été chargée d’évaluer toutes les dépenses de programme directes du Ministère, y compris les subventions et les contributions. ZIE fait trimestriellement rapport au Comité d’évaluation du Ministère (CEM), qui est présidé par le sous-ministre des Affaires étrangères.

L’évaluation de la Stratégie du GC a été effectuée dans le cadre du plan quinquennal d’évaluation du Ministère pour se conformer à l’exigence d’examiner la Stratégie cinq ans après sa mise en œuvre initiale. Les publics cibles pour l’évaluation incluent la haute direction de deux ministères fédéraux qui ont participé à l’élaboration et à la mise en œuvre de la Stratégie : le MAECD et Ressources naturelles Canada (RNCan).

Il est à signaler que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) et l’Agence canadienne de développement international (ACDI) ont été fusionnés en juin 2013 pour devenir le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD). Puisque l’évaluation porte sur une Stratégie qui a été élaborée avant la création de ce nouveau ministère, le présent document fait référence au MAECI et à l’ACDI lorsqu’il est question des activités et des engagements pris avant cette fusion.

2.0 Contexte Et Stratégie

2.1 Aperçu et élaboration de la Stratégie

Le gouvernement du Canada (GC) définit la RSE comme l'ensemble des mesures volontaires prises par une entreprise pour exercer ses activités d'une manière durable sur les plans économique, social et environnemental. En mars 2009, le GC a lancé la Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour aider les entreprises canadiennes du secteur extractif à l’étranger en renforçant leur capacité de gérer les risques sociaux et environnementaux. La Stratégie couvrait les secteurs minier, pétrolier et gazier à l’étranger.   

La Stratégie réitérait l’importance accordée par le GC à l’application volontaire des normes de responsabilité sociale des entreprises aux pratiques des entreprises minières, pétrolières et gazières à l’étranger. Bien qu’elle ait été élaborée en fonction de huit domaines principaux, elle portait surtout sur quatre éléments appelés « les quatre piliers :  

• 1. Développement des capacités des pays hôtes – Appuyer des initiatives visant à renforcer les capacités des pays en développement à gérer l'exploitation minière, pétrolière et gazière, et à tirer parti de ces ressources afin de réduire la pauvreté;
• 2. Promotion des lignes directrices en matière de RSE – Promouvoir  principalement par l’intermédiaire du MAECI et de RNCan les lignes directrices internationales largement reconnues en matière de RSE auprès des sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger lesquelles comprennent :
  • les Principes directeurs de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à l’intention des entreprises multinationales;
  • les critères de performance de la Société financière internationale (SFI) sur la durabilité sociale et environnementale,
  • les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l'homme;
  • l’Initiative mondiale sur les rapports de performance.
• 3. Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive – Établir un Bureau du   conseiller en RSE de l'industrie extractive pour aider les intervenants à résoudre les problèmes de RSE liés aux activités des entreprises canadiennes du secteur minier présentes à l’étranger;
• 4. Centre d’excellence en matière de RSE – Appuyer la création d’un Centre d’excellence en matière de RSE afin de fournir une tribune à tous les intervenants, tant de l’industrie que du gouvernement, pour accéder rapidement à des outils et à de l’information de haute qualité sur la RSE.

Les quatre autres éléments de la Stratégie de 2009 étaient :   

• la transparence et la divulgation de l’information – reconnaître et promouvoir la transparence et la divulgation comme des éléments clés de la réussite des activités liées à la RSE;
• les mesures d'encouragement de nature financière – expliquer l’investissement responsable, y compris par le truchement du Régime de pension du Canada;  
• les mesures d'encouragement de nature juridique – examiner la possibilité d’élargir la portée de la Loi sur la corruption d'agents publics étrangers;  
• l’amélioration continue et la participation des parties intéressées – la nécessité de collaborer étroitement avec les intervenants afin de réussir la mise en œuvre de la Stratégie.

La Stratégie a été élaborée en se fondant sur les recommandations du rapport de 2005 du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international (CPAECI) intitulé « Exploitation minière dans les pays en développement - La responsabilité sociale des entreprises ». Le rapport du CPAECI demandait au gouvernement de renforcer ses mécanismes ou d’en créer de nouveaux pour surveiller les activités des entreprises minières canadiennes dans les pays en développement et pour répondre aux allégations de conduite irresponsable sur les plans social et environnemental et de violations des droits de la personne.

En réponse à ces recommandations, le GC a tenu des tables rondes publiques à l’échelle nationale en 2006-2007 avec des représentants d’entreprises canadiennes, d’associations industrielles, de la société civile et d’organisations non gouvernementales (ONG) sur des questions liées au secteur extractif à l’étranger. Ces tables rondes ont servi à examiner de quelle façon le GC pourrait promouvoir des pratiques commerciales responsables par l’intermédiaire des entreprises canadiennes présentes dans le secteur international de l’extraction. La Stratégie a été élaborée en se fondant sur les  recommandations formulées dans le cadre de ces tables rondes.  

2.2 Justification pour la Stratégie

Au cours de la dernière décennie, le Canada a été un acteur de premier plan dans le secteur international de l’extraction (mines, pétrole et gaz), puisque les marchés financiers de Toronto et de Vancouver constituent la première source de capital-risque pour les entreprises d'exploration et de développement minier. En mars 2009, lorsque la Stratégie a été annoncée, plus de 75 p. 100 des entreprises mondiales d'exploration et d'exploitation minière avaient leur siège social au Canada et avaient des intérêts dans plus de 100 pays. Les entreprises canadiennes du secteur extractif continuent de chercher de nouvelles ressources dans les pays en développement. En 2013, 52 p. 100 des entreprises publiques mondiales du secteur de l’extraction minière étaient canadiennes et avaient des activités minières et des investissements considérables en Afrique et en Amérique latine.

La nature complexe des difficultés auxquelles les entreprises sont confrontées dans les pays en développement et l’importance de la présence canadienne dans le secteur extractif et des investissements dans ces pays sont quelques-unes des raisons qui ont sous-tendu la détermination du GC à fournir du soutien à ces entreprises en élaborant une stratégie de RSE. Celle-ci reconnaît que même si la plupart des entreprises canadiennes s'engagent à respecter les normes éthiques, environnementales et sociales les plus strictes, celles qui ne s'y engagent pas peuvent causer du tort aux communautés à l'étranger et compromettre la position concurrentielle d’autres entreprises canadiennes.

La gestion efficace des ressources naturelles d’un pays est essentielle pour assurer sa croissance économique. Les pays en développement dont le secteur extractif est en plein essor sont de plus en plus conscients des contributions économiques et sociales qui peuvent accompagner le développement durable et responsable de l’industrie extractive. Ces pays cherchent de nouvelles façons d'exploiter l'énorme potentiel du secteur de l'extraction pour stimuler une croissance économique durable et aider les populations à sortir du cycle de la pauvreté en cherchant activement de l’investissement direct étranger (IDE) dans le secteur extractif. Toutefois, il y a encore des cas où la mise en valeur des ressources du secteur extractif, y compris par des entreprises canadiennes, a eu des répercussions négatives sur le plan environnemental, social et économique. En outre, les pays en développement font face à de considérables problèmes de capacité pour régir le secteur de l’extraction et faire respecter les exigences environnementales ce qui, dans certaines administrations, est exacerbé par un manque de transparence et/ou un haut niveau de corruption.

Sur le plan environnemental, les activités minières, pétrolières et gazières peuvent avoir des répercussions importantes à long terme sur les secteurs limitrophes des projets. Par exemple, ces activités exigent de grandes quantités d’eau, ce qui peut faire concurrence aux activités agricoles locales et créer des tensions avec les communautés qui ont des ressources en eau limitées. Sur le plan économique, il est souvent arrivé que les projets du secteur extractif n’aient pas créé d’emplois stables à long terme au-delà de l’étape de l’exploration en raison des exigences techniques de l’industrie. Les intervenants locaux ont souvent l’impression que leurs ressources naturelles sont exploitées avec peu ou pas d’avantages économiques pour la communauté.    

Dans ce contexte, le GC a élaboré la Stratégie pour favoriser et promouvoir le développement durable et des pratiques commerciales responsables pour le secteur extractif à l’étranger, en particulier pour les entreprises canadiennes présentes à l’étranger. En intégrant les lignes directrices et les normes en matière de RSE reconnues à l’échelle internationale et en faisant leur promotion, la Stratégie visait à renforcer la capacité des entreprises de gérer les risques sociaux et environnementaux et contribuer à la capacité locale de gérer les ressources naturelles et à la prospérité des pays où sont présentes des entreprises canadiennes du secteur extractif.  

2.3 Piliers des activités et éléments de la Stratégie

Tel que mentionné précédemment, la Stratégie a été élaboré en tenant compte de huit domaines principaux mais a porté principalement sur quatre piliers, qui ont également servi de base à l’évaluation.

Pilier 1 : renforcement de la capacité des pays hôtes

Bon nombre de pays en développement qui possèdent d’abondantes ressources naturelles, comme les minéraux, les métaux et les hydrocarbures, font face à des défis de gouvernance et de capacité institutionnelle pour mettre en œuvre des régimes législatifs et réglementaires visant à assurer que l’extraction des ressources naturelles est gérée d’une manière écologiquement durable et socialement responsable. Le manque de connaissance et d’expérience des autorités locales pour gérer les droits des communautés autochtones et planifier le développement à long terme ont été identifiés comme étant les principales sources de préoccupations pour la mise en œuvre efficace de la RSE par le secteur extractif. Les gouvernements régionaux et locaux n’ont souvent pas les capacités nécessaires pour gérer les recettes, les loyers et les redevances des ressources naturelles, ce qui peut exacerber davantage les inégalités régionales et accroître les possibilités de conflit.

Avec cette Stratégie, le GC s’est engagé à appuyer des initiatives visant à renforcer la capacité des pays en développement pour qu’ils puissent gérer l’exploitation des ressources minières, pétrolières et gazières et tirer parti de ces ressources pour réduire la pauvreté.

L’ACDI s’est engagée à aider à élaborer et à moderniser les régimes de gouvernance afin de bien gérer les ressources naturelles sur les plans technique et environnemental. Les initiatives entreprises étaient motivées par le désir de favoriser le développement durable dans les pays et de réduire la pauvreté. Avec la Stratégie, l’ACDI s’est engagée à créer un centre de liaison doté d’une expertise dans le développement de l’industrie de l’extraction. Elle s’est également engagée à collaborer avec des donateurs aux vues similaires pour faire valoir des approches plus responsables et durables en matière de gouvernance des ressources naturelles.

En se fondant sur son expérience de fournisseur d’aide technique et de soutien aux secteurs minier, pétrolier et gazier dans divers pays et à des organisations multigouvernementales du secteur minier, RNCan s’est engagé à continuer d’appuyer des initiatives visant à améliorer le développement du secteur extractif des pays hôtes. RNCan fournit des renseignements et des conseils techniques aux pays, y compris aux membres du Forum intergouvernemental (FIG), pour faciliter l’élaboration de lois et de cadres réglementaires pour le secteur minier. Le Canada échange ses pratiques exemplaires pour une gestion et un développement durables du secteur minier à l’aide du FIG, entre autres.   

Puisque l’on considérait la transparence des recettes comme un aspect clé d’une gouvernance améliorée, le Canada est devenu un ardent défenseur de l’Initiative pour la transparence dans les industries d'extraction (ITIE), dirigée par une coalition de gouvernements désireux d’améliorer la transparence et la reddition de compte sur le plan de la gestion des recettes du secteur extractif. Le Canada a annoncé son soutien officiel à l’ITIE en 2007, et versé une contribution initiale de 1 150 000 $ sur quatre ans pour des initiatives de renforcement de la capacité dans les pays candidats à l’ITIE. En octobre 2012, le Premier ministre a annoncé un nouveau financement de 20 M$ sur quatre ans pour l’ITIE et le Centre de conseils techniques aux industries extractives (EITAF) pour aider les pays en développement à gérer leur industrie des ressources naturelles de manière responsable et transparente. La participation du Canada à l’ITIE est dirigée par RNCan, en collaboration avec le MAECD.

Pilier 2 : Promotion des lignes directrices en matière de RSE

La Stratégie a réitéré le soutien du GC aux initiatives liées à la promotion de la RSE auprès des entreprises canadiennes du secteur extractif à l’étranger, en fournissant entre autres des orientations sur la RSE aux gens d’affaires canadiens, par l’entremise des ambassades et des missions du Canada à l’étranger; en renforçant le PCN; en élaborant un outil de formation en ligne et en établissant un Fonds de la RSE pour aider les missions à l’étranger à mettre en œuvre des activités et des événements liés à la RSE.  

Pour poursuivre ces efforts, le Canada a souscrit à quatre lignes directrices et normes reconnues à l’échelle internationale en matière de RSE et les a mises de l’avant, par le truchement de la Stratégie, auprès des entreprises canadiennes du secteur extractif à l’étranger, tel que mentionné à la section 2.1. La promotion des lignes directrices en matière de RSE a été effectuée principalement dans le cadre des activités de l’association nationale de l’industrie et des services de consultation fournis aux délégués commerciaux (DC) de tout le réseau de missions du Canada à l’étranger.

Pilier 3 : Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive

Les différends non réglés peuvent avoir des répercussions directes sur les entreprises et entraîner des retards coûteux, ternir la réputation des sociétés, engendrer des coûts élevés pour le règlement des différends, créer de l’incertitude chez les investisseurs et, dans certains cas, entraîner la perte du capital investissement. Reconnaissant la nécessité d’appuyer les entreprises du secteur extractif pour régler les différends, le GC a établi en 2009 le Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive.

Le mandat du conseiller en RSE compte deux volets : i) examiner les pratiques de RSE des entreprises canadiennes du secteur extractif présentes à l’étranger; et ii) fournir des conseils aux intervenants concernant la mise en œuvre des lignes directrices sur le rendement en matière de RSE et le règlement et la prévention des différends.  

Le conseiller répond aux demandes d’examen émanant de personnes, groupes ou communautés qui estiment avoir subi des effets indésirables des activités d’une  entreprise extractive canadienne à la lumière des lignes directrices en matière de RSE mises de l’avant par la Stratégie, et en particulier :  

• les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l'homme;
• l’Initiative mondiale sur les rapports de performance;
• les Normes de rendement de la SFI.

Le Bureau du conseiller en RSE a élaboré un mécanisme de règlement de différends, appelé processus d’examen, axé sur le dialogue et le règlement constructif des différends. Les entreprises minières, pétrolières et gazières canadiennes qui estiment faire l’objet d’allégations non fondées quant à leurs activités à l’étranger peuvent également présenter des demandes d’examen au conseiller en RSE. Le processus d’examen compte cinq étapes : une évaluation préliminaire, la médiation informelle, l’enquête, l’accès à la médiation officielle et le rapport. Le Bureau du conseiller en RSE fait également la promotion des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des EMN, tandis que le PCN du Canada est responsable du règlement des différends liés aux  Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des EMN. 

Pilier 4 : Centre d’excellence en matière de RSE

Même si la responsabilité pour la mise en œuvre des pratiques commerciales responsables incombe en premier lieu aux entreprises, la Stratégie reconnaît qu’elles ont besoin de soutien additionnel pour mieux gérer les risques sociaux et environnementaux liés à leurs activités, incluant des outils, de l’éducation et de l’information sur les pratiques exemplaires.

Afin d’améliorer l’accès aux outils et à l’information sur la RSE, le GC a fourni du financement pour appuyer la création d’un Centre d’excellence en matière de RSE au sein de l’Institut canadien des mines, de la métallurgie et du pétrole (ICM). Le Centre d’excellence devait contribuer à renforcer la capacité des entreprises canadiennes du secteur extractif à l’étranger pour mettre en œuvre, de leur propre gré, les normes en matière de RSE et gérer les risques en élaborant et en diffusant de l’information de grande qualité et des outils sur la RSE, de la formation et des outils à l’aide d’un site Web. Le but était de recenser les contacts en matière de RSE pour les entreprises canadiennes, échanger les pratiques exemplaires et appuyer la création d’une « communauté de pratique en matière de RSE ».

Dans le cadre de la Stratégie, le gouvernement a s’est également engagé à promouvoir un certain nombre d’initiatives spécifiques sous les éléments thématiques suivants :

Transparence et divulgation de l’information

L’ancienne ACDI s’était engagée à renforcer la mise en œuvre de la Stratégie dans les programmes officiels d’aide publique au développement du Canada en évaluant les procédures et les lignes directrices qui s’appliquent aux projets réalisés par des partenaires canadiens du secteur privé. Par exemple, Exportation et Développement Canada (EDC) a des exigences supplémentaires en matière de divulgation et de diligence raisonnable pour les projets d’investissement dans des pays qui présentent un potentiel plus élevé de problèmes au regard des droits de la personne.

Mesures d’encouragement de nature financière

En plus d’appuyer la RSE par une mise en œuvre uniforme des Normes de rendement de la SFI à la Banque mondiale et dans les banques régionales de développement, le GC a indiqué qu’il encouragerait la Banque mondiale à entreprendre des travaux d’analyse axés sur les contributions positives de la protection des droits de la personne au processus de développement.  

Mesures d’encouragement de nature

Le Canada est un État partie à la Convention sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales de l'OCDE. Dans le cadre de la Stratégie, le GC s’est engagé à examiner la possibilité d’étendre, à partir du principe de la nationalité active, l’application de sa compétence à l'infraction que constitue la corruption d'un agent public étranger prévue à l'article 3 de la Loi sur la corruption d'agents publics étrangers.

Amélioration continue et participation des parties intéressées

En plus de la nécessité de collaborer plus étroitement avec tous les intervenants, le GC a signalé la nécessité de promouvoir la mise en œuvre des éléments clés de la Stratégie et de procéder à d’autres analyses afin de déterminer la façon optimale de renforcer la capacité de gouvernance des pays en développement en ce qui concerne leurs ressources naturelles. Il faudra recueillir les observations des utilisateurs pour valider l’utilité des outils élaborés par le Centre d’excellence en matière de RSE. Par ailleurs, un engagement a été pris pour examiner l’efficacité globale de la Stratégie à la fin de sa cinquième année de mise en œuvre.

2.4 Clients et bénéficiaires de la RSE

La Stratégie s’adressait dans une large mesure aux entreprises canadiennes du secteur extractif présentes à l’étranger et visait à procurer des avantages à ces entreprises en les aidant à gérer les risques associés à leurs investissements et en améliorant leur compétitivité sur le marché mondial. En faisant la promotion des pratiques exemplaires, la prévention et le règlement des différends (par l’intermédiaire du Bureau du conseiller), et en aidant à créer un climat de transparence et prévisible pour l’investissement, la Stratégie voulait aider à présenter le Canada comme un partenaire de choix pour les investissements à l’étranger du secteur extractif.

Les gouvernements locaux des pays en développement où des entreprises canadiennes sont présentes font partie des bénéficiaires visés par la Stratégie. Celle-ci met de l’avant des pratiques commerciales responsables par les entreprises du secteur extractif et vise à renforcer la capacité des pays hôtes à réglementer et à superviser les activités du secteur extractif pour s’assurer une distribution plus équitable des recettes. De telles initiatives aident à atténuer les répercussions négatives potentielles des  investissements dans le secteur extractif tout en s’assurant qu’ils contribuent au développement durable et à la réduction de la pauvreté.

La Stratégie visait également fournir des orientations aux ministères et au personnel, en particulier aux délégués commerciaux sur le terrain, pour accroître la sensibilisation en matière de RSE et fournir des conseils aux entreprises canadiennes qui cherchent à investir à l’étranger sur la nécessité de respecter les lignes directrices et les normes internationales en matière de RSE. Les missions canadiennes à l’étranger utilisent la  Stratégie pour présenter les outils et lignes directrices en matière de RSE approuvés par le gouvernement et planifier et organiser des activités et des initiatives qui favorisent le dialogue et l’échange de pratiques exemplaires entre les entreprises et les intervenants locaux.

2.5 Gouvernance de la Stratégie

Après le lancement de la Stratégie, un certain nombre de bureaux, comités et groupes de travail ont été créés pour coordonner les activités du MAECD et de RNCan, et échanger de l’information pertinente avec d’autres ministères dont les mandats et les activités sont pertinents à la RSE, par exemple :

• Groupe de travail sur la stratégie interministérielle : Un groupe de travail interministériel, présidé au MAECD par un directeur général (Service des délégués commerciaux - Opérations - BTD) et co-présidé par un DG de RNCan, surveille la mise en œuvre des activités liées à la RSE. Ce groupe de travail, composé de représentants du MAECD (Commerce et Développement) et de RNCan, se réunit plusieurs fois par année pour échanger de l’information et coordonner les initiatives entreprises par ces ministères.
• Comité interministériel sur la RSE : Ce Comité est présidé par un DG (MAECD/BTD) et co-présidé par un représentant de RNCan. Il est composé de  représentants de 10 autres ministères, y compris Environnement Canada (EC), Industrie Canada (IC), Justice Canada, Emploi et Développement social Canada (EDSC) (ancien ministère de l'Emploi et du Développement social), Exportation et Développement Canada (EDC) et le Centre de recherches pour le développement international (CRDI). Le Comité interministériel est le principal moyen pour échanger de l’information entre les ministères sur les activités liées à la RSE et appuyer l’approche pangouvernementale du GC pour promouvoir la RSE.
• Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive : Le conseiller en RSE de l’industrie extractive relève du ministre du Commerce international. 
• Centre d’excellence en matière de RSE : Le Comité exécutif multipartite du Centre d’excellence en matière de RSE est composé de hauts représentants de l’industrie, d’organisations non gouvernementales et de la société civile. Des représentants du GC ont participé au comité exécutif à titre d’observateurs.
• PCN du Canada : Le Comité interministériel du PCN est présidé par un DG du MAECD (BTD) et coprésidé par un représentant de RNCan. Il est composé de représentants de sept ministères : MAECD, RNCan, Environnement Canada, ministère des Finances, Emploi et Développement social Canada, Industrie Canada, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC). Le Comité interministériel du PCN se réunit au moins deux fois par année ou au besoin, si le président estime que c’est approprié et nécessaire, et des groupes de travail peuvent être créés pour des situations spécifiques.

2.6 Ressources

La Stratégie a été mise en œuvre à l’aide d’allocations de fonds ministériels existants (ACDI et MAECI) et autre fonds de programme. 

MAECD – Ressources du Commerce

Les missions, les bureaux régionaux et les Directions à l’AC peuvent présenter des demandes de financement au Fonds de la RSE, qui fait partie de l’enveloppe du Fonds pour services aux clients (FSC) pour organiser des activités liées à la RSE. Au cours des cinq dernières années, le MAECD a alloué environ 250 000 $ annuellement aux activités axées sur la RSE en lien avec le secteur extractif et utilisé par les missions du Canada à l’étranger.  

Le MAECD alloue également 200 000 $ par année au Bureau du conseiller en RSE  pour couvrir les coûts de fonctionnement.  

Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) par l’entremise du Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR) a approuvé un accord de contribution de 150 000 $ sur trois ans (pour les exercices 2009-2010 à 2011-2012) pour appuyer la création du Centre d’excellence en matière de RSE.  

Le MAECD a en outre versé un total de 71 600 $ US en cotisations annuelles aux  Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme. Enfin, 114 800 $ a été alloué au PCN du Canada pour les exercices 2012-2013 et 2013-2014 pour appuyer le processus de médiation d’une plainte liée au secteur extractif.

Au MAECD, la mise en œuvre de la Stratégie a été déléguée à la Direction du Portefeuille du Commerce international et de la pratique commerciale responsable (BTA), composé d’un directeur adjoint et de cinq agents. L’unité de RSE à la BTA a toujours manqué de personnel (de 3 à 5 ETP) mais au cours de l’exercice 2013-2014, le nombre d’employé a augmenté à six ETP. L’unité est responsable de fournir du soutien en matière de politiques et opérationnel aux délégués commerciaux et autres représentants du GC, à l’AC et sur le terrain. Cette unité collabore avec les intervenants internationaux pour contribuer à l’élaboration de normes internationales en matière de RSE, accueille le secrétariat du PCN du Canada et fournit du soutien opérationnel au  Bureau du conseiller en RSE.

D’autres directions du MAECD contribuent à la promotion et à la mise en œuvre des normes en matière de RSE, entre autres, la Direction des pratiques sectorielles (BBI), la Direction des politiques des droits de la personne et de la gouvernance (MIH), et certaines Directions générales géographiques et divisions. 

MAECD – Ressources pour le déloppement

L’ancienne ACDI fournissait du financement direct de programme au Secrétariat de l’OCDE pour les Principes directeurs à l'intention des entreprises multinationales afin d’aider à promouvoir la mise en œuvre des principes directeurs dans les pays en développement, y inclus fournir de l’aide pour l’établissement de PCN locaux. Entre    2009 et 2014, environ 280 M$ ont été alloués pour l’élaboration d’une programmation pluriannuelle pour la gouvernance des ressources naturelles, qui visait à renforcer la capacité de gouvernance des pays partenaires, promouvoir une gestion responsable du secteur extractif et accroître la capacité des pays en développement de bénéficier de l’extraction de leurs ressources naturelles. L’équipe de gouvernance des ressources naturelles compte quatre équivalents temps plein (ETP), et il y actuellement 12 pays qui ont un programme actif dans le secteur extractif. Ils sont actuellement sous la responsabilité de la Section du Développement du MAECD.

Ressources de RNCan

À RNCan, 2,5 ETP contribuent à la mise en œuvre de la Stratégie en faisant la promotion d’activités liées à la RSE et en facilitant le transfert du savoir avec les autres gouvernements en participant au FIG. Plusieurs agents à la Direction générale ministérielle de RNCan mettent en œuvre d’autres activités connexes à la Stratégie, y compris la promotion de l’ITIE et l’élaboration d’un mécanisme obligatoire de reddition de compte pour les entreprises du secteur extractif.

3.0 Méthodoligie De L'évaluation

3.1 Principales considérations

La Stratégie présente les méthodes du GC pour promouvoir la mise en œuvre d’activités volontaires en matière de RSE et aider les entreprises à améliorer la durabilité de leurs investissements. Cela signifie que le rendement lié à la RSE d’une entreprise donnée  ne reflète pas la mesure dans laquelle les résultats escomptés de la Stratégie ont été atteints.

L’absence d’un plan de mise en œuvre détaillé et d’un cadre de mesure du rendement pour la Stratégie ont compliqué l’évaluation de la mesure dans laquelle la Stratégie avait atteint les résultats escomptés. Ne disposant pas de ces renseignements détaillés, l’équipe d’évaluation a élaboré un cadre de mesure du rendement fondé sur les engagements énoncés dans la Stratégie pour évaluer les résultats obtenus.    

La Stratégie est une initiative permanente qui n’est pas assujettie à des exigences de renouvellement. La présente évaluation répond à l’obligation d’examiner la mise en œuvre de la Stratégie après une période de cinq afin de cerner les lacunes et les points à améliorer. L’évaluation visait donc à déterminer s’il y avait lieu d’actualiser la Stratégie afin qu’elle tienne compte des changements survenus dans le contexte opérationnel des entreprises canadiennes du secteur extractif présentes à l’étranger et d’évaluer la mesure dans laquelle ces entreprises continuent d’avoir besoin de part du GC pour gérer les risques environnementaux, économiques et sociaux liés à leurs pratiques.

3.2 Objectifs et portée de l’évaluation

L’évaluation visait à fournir à la haute direction du MAECD et de RNCan une analyse objective, fondée sur des données probantes, de la pertinence et du rendement de la Stratégie, et de l’efficacité de sa mise en œuvre depuis son lancement en 2009 jusqu’en février 2014. À partir d’un processus systématique de collecte de données, l’évaluation a examiné le niveau de sensibilisation des intervenants à l’égard de la Stratégie et sa pertinence par rapport aux défis que doivent relever les entreprises canadiennes du secteur extractif présentes à l’étranger. Les activités mises en œuvre et les résultats obtenus dans le cadre de la Stratégie, ainsi que la mesure dans laquelle les structures de gouvernance en place (y compris l’approche pangouvernementale en matière de RSE), ont contribué à ces résultats ont été évalués. En se fondant sur les constatations de l’évaluation, des recommandations ont été formulées pour guider la mise en œuvre à l’avenir et le renouvellement de la Stratégie.

L’évaluation avait pour objectifs spécifiques :

• 1. d’évaluer la mesure dans laquelle la Stratégie répond toujours aux besoins des entreprises canadiennes et d’autres intervenants ainsi que son harmonisation avec les priorités en matière de politique étrangère du GC et aux objectifs stratégiques du MAECD et de RNCan;
• 2. d’évaluer le rendement global de la Stratégie et les résultats obtenus dans le cadre de chacun des quatre piliers de la Stratégie;
• 3. de déterminer la mesure dans laquelle la mise en œuvre pangouvernementale de la Stratégie a été efficiente, efficace et disposait de ressources adéquates;
• 4. de tirer des leçons et des pratiques exemplaires qui pourraient éclairer les futures initiatives ou contribuer à l’examen et à la mise à jour de la Stratégie.  

Les questions examinées dans le cadre de la présente évaluation sont conformes à la Politique sur l'évaluation de 2009 et à la Directive sur la fonction d’évaluation du Conseil du Trésor et portent sur la pertinence et le rendement de la Stratégie.  

Les questions liées à la pertinence portaient sur l’harmonisation de la Stratégie avec les  priorités du Ministère et du GC et la mesure dans laquelle elle répond vraiment à un besoin continu des entreprises canadiennes.

• Question 1 : Besoin continu de la Stratégie – La Stratégie répond-elle toujours à un besoin démontré des entreprises canadiennes du secteur extractif présentes à l’étranger et répond-elle aux besoins des entreprises canadiennes à l’étranger?
• Question 2 : Harmonisation avec les priorités du gouvernement – Dans quelle mesure la Stratégie est-elle harmonisée avec les priorités du gouvernement fédéral et les objectifs stratégiques du MAECD?
• Question 3 : Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral – Dans quelle mesure la Stratégie est-elle harmonisée avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?

Les questions sur le rendement portaient sur les points suivants :  

• Question 4 : Atteinte des résultats escomptés – Dans quelle mesure les résultats escomptés de la Stratégie ont-ils été atteints?
• Question 5 : Démonstration d’efficience et d’économie – Est-ce que les moyens les plus appropriés et efficients sont utilisés pour atteindre les résultats escomptés? Les mêmes résultats pourraient-ils être atteints avec moins de ressources?

L’évaluation a été guidée par un Comité consultatif sur l’évaluation (CCE), composé de représentants du MAECD, de RNCan et des principales organisations d’intervenants. Le CCE a examiné le plan de travail de l’évaluation ainsi que les constatations préliminaires.

3.3 Matrice d’évaluation

Une matrice d’évaluation a été élaborée pour guider et faciliter le processus d’évaluation, faire rapport sur les constatations de l’évaluation et formuler des  recommandations. La matrice établissait en outre les enjeux de l’évaluation, les questions, les méthodes, et les sources de données.

3.4 Cadre logique

En raison de l’absence d’un cadre de mesure du rendement et de données sur le rendement, l’équipe d’évaluation a élaboré un cadre logique qui présente les résultats escomptés de la Stratégie. Ils sont présentés dans le tableau ci-dessous. Le cadre logique a servi de base pour trianguler les éléments probants : entrevues effectuées auprès des intervenants clés, analyse des données, propositions d’activités et documentation pertinente pour évaluer les résultats.

Cadre d’évaluation : Comment l’atteinte des résultats escomptés a-t-elle été  évaluée

Aider À Créer Un Environnement Favorable Afin De Renforcer L'Avantage Concurrentiel Des Entreprises Canadiennes

Contribuer À Façonner L'Image Du Canada À L'Étranger

Accroître La Sensibilisation Des Entreprises Canadiennes À L'Égard Des Lignes Directrices Et Normes En Matière De RSE

Renforcer la capacité des pays hôtes

• Aide au renforcement de la capacité des pays hôtes
• Mécanismes pour le transfert du savoir canadien à l'étranger
• Contributions à la capacité de gouvernance des ressources naturelles

Promouvoir les lignes directrices en matière de RSE

• Participation des intervenants à des initiatives pour promouvoir les normes et les lignes directrices en matière de RSE
• Contribution à l’élaboration de normes internationales
• Sensibilisation aux attentes du GC (p. ex. rendement en matière de RSE

Bureau du conseiller en RSE

• Création d’une tribune crédible et indépendante pour le règlement des différends
• Réalisation d’activités de promotion ciblées et efficaces
• Utilisation d’une tribune de règlement des différends par les intervenants

Centre d’excellence de la RSE

• Établir un Centre d'excellence dans une organisation existante à l'extérieur du gouvernement fédéral
• Tribune efficace pour permettre l’échange de pratiques exemplaires entre divers intervenants
• Valeur-ajoutée aux investissements canadiens à l'étranger

3.4 Méthodes de collecte de données

Dans le cadre de l’évaluation, la preuve recueillie au moyen de multiples champs d’enquête, y compris des données quantitatives et qualitatives, a été triangulée pour  dégager des constatations fondées sur des éléments probants. La méthode systématique comptait plusieurs éléments.

Examen des dossiers et des documents

La documentation liée à la RSE ainsi que d’autres documents pertinents ont été examinés pour déterminer la pertinence et le besoin continue de la Stratégie. Ces documents incluaient des rapports de l’industrie et de la société civile sur les tendances émergentes en matière de RSE dans le secteur extractif à l’étranger et les problèmes liés à la gouvernance des ressources naturelles relevés dans les pays hôtes. De plus, l’équipe d’évaluation a examiné des documents gouvernementaux, y compris des documents sur l’élaboration de la Stratégie, les communiqués de presse et les rapports sur les priorités pour évaluer la mesure dans laquelle la Stratégie continue d’être harmonisée avec les priorités du GC en matière de politique étrangère ainsi qu’au mandat et objectifs ministériels.

Entretiens avec des informateurs clés au Canada

Des entretiens en personne et au téléphone ont été effectués auprès de 118 informateurs clés qui étaient au courant des défis en matière de RSE auxquels doivent faire face les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger ou qui étaient/sont directement concernés par la mise en œuvre de la Stratégie. Ils incluaient notamment du personnel du MAECD et de RNCan; des représentants d’autres ministères; du Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive et du Centre d’excellence en matière de RSE; de la société civile et des ONG; des consultants; des représentants des entreprises canadiennes du secteur extractif et des associations industrielles. On leur a demandé de fournir des commentaires sur le contexte actuel en matière de RSE dans le secteur extractif à l’étranger, les défis auxquels les entreprises canadiennes font face, la justification pour l’élaboration de la Stratégie et les progrès réalisés concernant sa mise en œuvre.  

Visites sur place

Quatre visites sur place ont été effectuées au Guatemala, au Pérou, au Ghana et au Sénégal pour procéder à des analyses exhaustives du contexte de la RSE dans les pays où il y a des actifs miniers canadiens à l’étranger (AMCE) et/ou un potentiel importants pour le secteur extractif. Ces visites ont permis aux évaluateurs de rencontrer des représentants de la société civile locale, des intervenants de la communauté, des représentants des gouvernements hôtes, des entreprises canadiennes ainsi que du personnel des missions et d’acquérir une compréhension approfondie des préoccupations des intervenants locaux et des défis auxquels font face les entreprises canadiennes du secteur extractif et les gouvernements hôtes. Les visites sur le terrain ont été déterminées en consultation avec les membres du Comité consultatif d’évaluation(CCE).

Examen des données  

L’équipe d’évaluation a examiné les données du système de gestion des relations avec la clientèle (TRIO) du MAECD, du programme Commercial et économique (PCE), et de l’Outil de suivi des activités de promotion des intérêts des missions (OSAPI) pour évaluer le type et le nombre d’activités et d’initiatives mises en œuvre par les missions à l’étranger et financées avec le Fonds de la RSE à l’appui de la Stratégie. Cette information a été triangulée avec les données obtenues dans le cadre d’entretiens avec le personnel de la mission pour examiner de quelle façon les missions à l’étranger s’y prennent pour planifier et mettre en œuvre les activités et les initiatives liées à la RSE et déterminer les résultats obtenus ainsi que les difficultés qui persistent sur le plan de la mise en œuvre.

Examen du portefeuille / méta-synthèse de l’information existante sur l’évaluation

La Division de l’évaluation du développement (ancienne ACDI) a examiné le portefeuille de 68 projets de l’ancienne ACDI portant sur la gouvernance des ressources naturelles de 2008 à 2013. Cet examen a contribué à évaluer la pertinence et le rendement du premier pilier de la Stratégie, y compris la mesure dans laquelle la Stratégie répond toujours aux besoins des pays en développement et continue d’être harmonisée avec les stratégies de réduction de la pauvreté du MAECI.  

Analyse comparative des pays

L’équipe d’évaluation a examiné les initiatives mises en œuvre par des pays aux vues similaires pour promouvoir des pratiques commerciales responsables dans le secteur extractif à l’étranger afin de recenser les pratiques exemplaires ainsi que autres possibilités de participation du GC à cet égard. En particulier, l’équipe d’évaluation a examiné les initiatives mises en œuvre par les gouvernements de l’Australie, de l’Allemagne, de la Norvège ainsi que celles des PCN de la Norvège, du Royaume-Uni et et des Pays-Bas.  

3.5 Limites de la méthodologie

En raison de l’absence d’un cadre de mesure du rendement et de données sur le rendement concernant la mise en œuvre de la Stratégie, la mesure dans laquelle l’équipe d’évaluation a pu intégrer les analyses quantitatives des activités liées à la RSE mises en œuvre par les missions à l’étranger a été limitée. En outre, il y avait peu de données disponibles sur le rendement pour certains projets et initiatives mis en œuvre sous le pilier 1 de la Stratégie en raison de la mise en œuvre récente de certains projets et de l’absence de pratiques établies en matière de mesure du rendement pour certaines initiatives en place. Pour atténuer cette limite, l’équipe d’évaluation a élaboré un cadre logique fondé sur l’objectif global de la Stratégie et sur les activités de chacun des piliers de celle-ci pour évaluer la mesure dans laquelle les résultats escomptés ont été obtenus.  

Les visites sur place ont permis de mieux comprendre le contexte local des pays où le secteur extractif canadien avait d’importants investissements ainsi que la portée des activités de promotion de la RSE du Canada dans des marchés clés à l’étranger. Cependant, l’équipe d’évaluation ne pouvait effectuer qu’un nombre limité de visites sur place et par conséquent, n’a pu procéder à un examen exhaustif de toutes les régions où des entreprises canadiennes du secteur extractif avaient des investissements importants.

Pour remédier à ces problèmes, un échantillonnage dirigé a été utilisé pour déterminer deux pays en Amérique latine et en Afrique où des entreprises canadiennes étaient présentes, où il y avait des défis de taille en matière de RSE, et où les missions du Canada faisaient activement la promotion de la RSE dans le secteur extractif. Des entretiens téléphoniques ont également eu lieu avec du personnel commercial, politique et du développement dans tout le réseau des missions afin d’obtenir de l’information sur le contexte local pour mettre en place des pratiques commerciales responsables, sur la nécessité de fournir du soutien aux entreprises canadiennes pour les aider à gérer les risques associés à leurs activités ainsi que sur les activités liées à la RSE mises en œuvre pour appuyer les entreprises canadiennes. Ces données ont été triangulées avec les rapports de l’industrie sur la nature des défis liés à la RSE auxquels font face les entreprises qui ont des activités dans différents pays et régions.

4.0 Constatations De L'Évaluation

4.1 Pertinence – Question 1 : Besoin permanent de la Stratégie

Constatation 1 : Les investissements de l’industrie extractive du Canada à l’étranger continuent d’être importants. Malgré une sensibilisation et une adhésion accrues aux principales lignes directrices et normes en matière de RSE, la capacité des entreprises canadiennes du secteur extractif d’intégrer la RSE à toutes leurs activités à l’étranger et de gérer les risques sociaux et environnementaux a été inégale.  

Les deux principales hypothèses qui ont sous-tendu l’élaboration de la Stratégie étaient le rôle important joué par le Canada dans le secteur extractif à l’étranger et les défis particuliers auxquels ce secteur fait face lorsqu’il exerce des activités dans les pays en développement. Cinq ans après la mise en œuvre initiale de la Stratégie, ces deux hypothèses sont toujours valides.   

La présence canadienne dans le secteur minier international est importante et ne cesse de croître. Les actifs miniers canadiens à l’étranger (AMCE) totalisaient 148,7 milliards de dollars en 2012, une augmentation de 17,7 p. 100 par rapport aux AMCE en 2010, comme le démontre le Tableau 1ci-dessous. De plus, les AMCE comptaient pour environ les deux tiers des actifs miniers détenus par des entreprises canadiennes entre 2010 et 2012.

Source : RNCan (2014), Bulletin d’information : Actifs miniers canadiens, décembre 2013,

Les entreprises minières canadiennes sont présentes partout dans le monde, comme le démontre le Tableau 2. Elles sont toutefois concentrées dans les Amériques et en Afrique.

Source : RNCan (2014)

Le Canada est reconnu comme un chef de file dans le domaine des finances minières et de l’exploration, et près de 50 p. 100 des plus grandes entreprises d’exploration du monde sont établies au Canada^{Note de bas de page 2}. En 2010, les budgets d’exploration des entreprises canadiennes étaient supérieurs à ceux des autres grands compétiteurs étrangers, y compris l’Australie et les États-Unis, avec des activités d’exploration principalement axées sur les marchés des Amériques, y compris le Mexique, le Chili et le Pérou^{Note de bas de page 3}. En 2012, le Canada était toujours le chef de file mondial en ce qui concerne les budgets d’exploration, malgré les difficultés récentes auxquelles les petites entreprises font face sur le plan de la recherche de capitaux d’investissement^{Note de bas de page 4}.

Il n’y a pas de statistiques disponibles sur l’industrie pétrolière et gazière du Canada, malgré la présence manifeste d’entreprises canadiennes à l’échelle internationale. Selon des intervenants de l’industrie, ce manque de statistiques serait attribuable, en partie, au fait que les activités internationales des entreprises pétrolières et gazières sont souvent exécutées par des filiales locales indépendantes des sociétés mères. Cependant, un grand nombre d’importantes entreprises sont reconnues pour être actives sur la scène internationale, y compris Apache Corporation, Niko Resources, Pacific Rubiales, Talisman Energy et Gran Tierra Energy.

Les résultats d’un sondage^{Note de bas de page 5} sur la RSE effectué en 2013 auprès des entreprises canadiennes du secteur extractif et présentés dans le Tableau 3 ci-dessous suggèrent que les entreprises canadiennes du secteur extractif présentes à l’étranger sont de plus en plus sensibilisées aux lignes directrices en matière de RSE énoncées dans la Stratégie. Un plus grand nombre d’entreprises intègrent maintenant des activités liées à la RSE à leurs activités à l’étranger. Il ressort toutefois du sondage que la promotion des normes internationales en matière de RSE et la sensibilisation des entreprises à cet égard continuent d’être nécessaires pour améliorer leur capacité de gérer les risques sociaux et environnementaux liés à leurs activités.

Source : Price Waterhouse Cooper, 2014, Survey of Corporate Social Responsibility in the Canadian Extractive Sector.

Même s’il faudrait un engagement accru des entreprises du secteur extractif en ce qui concerne la RSE, les grandes entreprises sont plus susceptibles d’adopter des pratiques de RSE que les plus petites entreprises. En outre, les entreprises qui exercent des activités de production plutôt que des activités d’exploration^{Note de bas de page 6} sont plus susceptibles de mettre en œuvre des activités liées à la RSE.   

Cette constatation a été corroborée par la rétroaction de plusieurs entreprises canadiennes, représentants d’associations de l’industrie et délégués commerciaux en poste dans des missions du Canada en Amérique latine et en Afrique. Ils ont par ailleurs signalé que les petites sociétés minières et d’exploration ont tendance à être constituées de petites équipes et à manquer de ressources financières pour appuyer de solides programmes en matière de RSE. Certains interlocuteurs ont ajouté que les petites sociétés sont moins susceptibles de comprendre la valeur liée à l’intégration de la RSE à leurs activités, puisqu’elles sont souvent revendues à des entreprises plus grandes pour réaliser un profit à court terme.

Le manque de sensibilisation des petites sociétés minières et d’exploration sur les pratiques en matière de RSE et sur leur importance, même aux premières étapes d’un projet, risque d’amplifier les défis des entreprises canadiennes de plus grande taille pendant les étapes du développement et des activités. Une petite société d’exploration ou de production pourrait être incapable d’établir une relation solide ou cordiale avec la communauté locale, ou ignorer complètement les principes en matière de RSE. Par conséquent, les entreprises de plus grande taille qui en font l’acquisition risquent d’hériter de conflits susceptibles de nuire à leurs activités futures et de faire augmenter les coûts, d’où l’importance de sensibiliser les entreprises canadiennes sur les lignes directrices en matière de RSE et sur le rôle que la Stratégie de RSE peut jouer pour combler cette lacune.   

Plusieurs intervenants ont signalé que la gestion des risques sociaux à l’étranger devrait  être adaptée aux risques et défis particuliers à chacun des sites où il y a des investissements. Ils se sont demandé s’il était approprié de s’attendre à ce que les normes et pratiques appliquées au Canada le soient également à l’étranger. Il a été mentionné que l’adoption et l’application de normes internationales à la politique d’entreprise et l’intégration des considérations liées à la RSE au cadre de gouvernance étaient utiles pour assurer que les pratiques de RSE spécifiques à un site particulier soient harmonisées avec les normes et pratiques exemplaires à l’échelle ministérielle et internationale.  

Le personnel du MAECD et des représentants d’entreprises canadiennes ont indiqué qu’en l’absence de structures de reddition de compte en matière de RSE pour les sociétés, la mise en œuvre des activités dépend largement de l’appui et de l’expertise de la direction et du personnel local, ce qui peut mener à des incohérences sur le plan des opérations. Ils ont réitéré la nécessité de promouvoir davantage les normes et les  lignes directrices en matière de RSE sur le terrain par l’intermédiaire des missions du Canada à l’étranger et en tenant compte des problèmes particuliers des pays.

Constatation 2 : Les entreprises continuent de demander des conseils et du soutien au gouvernement du Canada pour gérer les risques liés à l’exploitation dans des environnements complexes et difficiles. Ceci reflète en partie la nature changeante des défis que doivent relever les entreprises pétrolières, gazières et minières qui exercent des activités dans les pays en développement.

Plusieurs entreprises continuent de demander des conseils et du soutien au réseau des missions du Canada à l’étranger pour gérer les risques sociaux et environnementaux associés à leurs investissements. Les représentants des entreprises ont indiqué demander de l’aide aux ambassades pour gérer les risques opérationnels liés à leurs activités. Selon eux, le personnel des missions constitue une précieuse source de renseignements sur le contexte social, les conflits antérieurs avec les communautés, les enjeux politiques pertinents et les intervenants locaux comme les ONG, les groupes de la société civile et les dirigeants communautaires. Certains représentants de l’industrie ont indiqué que la capacité des délégués commerciaux de fournir ce type d’information variait d’un pays à l’autre. Les délégués commerciaux à l’étranger, de leur côté, ont indiqué que certaines entreprises, la plupart du temps les petites sociétés d’exploitation et d’exploration minières, ont tendance à ne pas communiquer avec l’ambassade, à moins de pressentir un problème potentiel, ou d’avoir connu d’importants problèmes avec le gouvernement ou les communautés locaux.  

Les entreprises perçoivent souvent les missions du Canada à l’étranger comme des intermédiaires honnêtes qui peuvent regrouper différents intervenants pour discuter de problèmes complexes en matière de RSE, comme les droits de la personne, les consultations auprès des groupes autochtones, et les pratiques exemplaires en matière de RSE. Les missions tiennent des activités qui donnent l’occasion aux entreprises et aux groupes communautaires de discuter de ces problèmes ouvertement, de communiquer leurs attentes et de parvenir à une compréhension commune des défis émergents. Les délégués commerciaux ont indiqué que le taux de participation des grandes entreprises et des intervenants locaux à ces activités était élevé, tandis que celui des petites entreprises, qui pourraient tirer le maximum de ces activités, est souvent peu élevé.

Depuis le lancement de la Stratégie en 2009, de nouvelles normes reconnues à l’échelle internationale ont été élaborées pour aider les entreprises à gérer les risques sur les plans social, économique et environnemental par le truchement de pratiques commerciales responsables. Ces normes facilitent le virage en vue d’une intégration accrue de la RSE aux activités quotidiennes. Par exemple, il ressort des visites sur place et des entretiens avec des représentants d’entreprises canadiennes que celles-ci consultent de plus en plus les normes élaborés récemment pour obtenir des orientations pour entrer en contact avec les communautés et développer des chaînes d’approvisionnement locales. La norme ISO 26000 sur la responsabilité sociale a souvent été mentionnée par certains partenaires ainsi que les Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme.

Des intervenants de l’industrie ont également indiqué que les normes en matière de RSE et les outils expressément mentionnés dans la Stratégie ne répondent pas toujours complètement aux besoins des petites sociétés minières pour les aider à relever les défis particuliers auxquels elles sont confrontées. Même si ces normes ont été élaborées en vue d’être appliquées par toutes les entreprises, les petites entreprises n’ont pas toujours la capacité ni les ressources pour le faire. Certains des outils élaborés par l’ACPE, comme le Cadre e3 Plus, semble mieux répondre aux besoins des petites entreprises en ce qui concerne la gestion des risques sociaux et environnementaux.

Constatation 3 : La Stratégie devait couvrir les mines et l’extraction du pétrole et du gaz. Cependant, la participation de l’industrie minière a été beaucoup plus importante.

La Stratégie a joué un plus grand rôle pour les entreprises minières que pour les entreprises pétrolières et gazières pour toute série de facteurs.

Premièrement, la nature des activités extracôtières d’exploitation pétrolière et gazière fait en sorte qu’il est plus difficile d’établir clairement les actifs qui sont la propriété de Canadiens. La majorité des activités pétrolières et gazières canadiennes ont lieu en Amérique du Nord, et la mise en œuvre des activités à l’étranger est confiée à des filiales indépendantes. Les structures du capital social complexes qui peuvent comprendre plusieurs pays ajoutent à la difficulté de déterminer si une entreprise qui œuvre à l’international est véritablement « canadienne ».

Deuxièmement, contrairement aux entreprises minières, les entreprises pétrolières et gazières canadiennes ne semblent pas compter outre mesure sur les associations nationales de l’industrie pour obtenir des orientations sur les pratiques exemplaires en matière de RSE lorsqu’elles sont actives à l’étranger. La plupart de ces entreprises préfèrent participer aux plateformes internationales de l’industrie pétrolière et gazière, comme l’Association internationale de l’industrie pétrolière pour la sauvegarde de l’environnement, ce qui expliquerait la participation limitée de ce secteur aux activités entreprises dans le cadre de la Stratégie et à celles de l’Association canadienne des producteurs pétroliers (ACPP), une importante association qui représente les entreprises pétrolières et gazières canadiennes.

Troisièmement, les entreprises minières, pétrolières et gazières se heurtent à des difficultés opérationnelles différentes à l’échelle internationale. Les exigences liées aux infrastructures pour les projets miniers, c.-à-d. les installations portuaires, les routes, l’approvisionnement en eau et en électricité, sont plus strictes que celles pour les projets pétroliers et gaziers. En outre, les retombées visibles des projets miniers sur les communautés locales semblent plus importantes que celles des projets pétroliers et gaziers. Le secteur minier est plus étroitement lié à l’économie locale, et il a des répercussions plus concrètes sur l’environnement.    

Malgré ces différences, il semble y avoir davantage de convergence entre les risques opérationnels auxquels font face les entreprises minières, pétrolières et gazières. Les entreprises pétrolières et gazières canadiennes se tournent de plus en plus vers les marchés internationaux dont le potentiel en hydrocarbures est connu mais qui ont aussi  un passé de conflits armés, d’opposition de la communauté, de nationalisme en matière de ressources ou de faibles régimes de gouvernance. Une plus grande dépendance aux réserves non conventionnelles pourrait nécessiter des investissements plus importants dans l’infrastructure et faire augmenter les frais de fonctionnement, et avoir des impacts plus concrets sur les moyens de subsistance des communautés avoisinantes.

Compte tenu de cette convergence des risques opérationnels, l’ensemble des intervenants étaient d’avis que les entreprises pétrolières et gazières avaient encore besoin de soutien pour gérer les risques sociaux, environnementaux et économiques associés aux activités à l’étranger.

Constatation 4 : Le concept de la RSE et le contexte des pratiques commerciales responsables ont évolué depuis le lancement de la Stratégie du Canada. Celle-ci ne reflète plus pleinement le contexte actuel en ce qui concerne le renforcement de la capacité des pays hôtes, les questions de gouvernance sociale et la collaboration avec les communautés.

Les tables rondes qui ont eu lieu avant l’élaboration de la Stratégie visaient à trouver des moyens pour améliorer la crédibilité et la réputation du secteur extractif canadien à l’étranger par l’exercice d’un leadership sur le plan des normes, des pratiques exemplaires et des mécanismes pour une responsabilisation accrue. En se fondant sur ces données, des méthodes ont été élaborées pour appuyer l’adhésion volontaire des entreprises canadiennes et améliorer leur capacité de gérer les risques sociaux et environnementaux.

Le concept et le contexte de la RSE ont évolué depuis l’annonce de la Stratégie de RSE en 2009. Les perspectives mondiales en matière de pratiques commerciales responsables mettent de plus en plus l’accent sur la nécessité de créer une valeur commune pour les entreprises et les communautés et de préciser les rôles du gouvernement et des entreprises en ce qui a trait aux droits de la personne. Selon les entreprises et la société civile, un environnement favorable est de plus en plus considéré comme une variable clé. Même si les entreprises constituent un élément important de l’équation, les gouvernements locaux sont également perçus comme étant essentiels pour assurer une gestion durable des ressources naturelles sur les plans économique, social et environnemental.   

Il est de plus en plus reconnu que le développement et les résultats environnementaux associés aux investissements du secteur extractif pourraient être améliorés au niveau du pays. Les recettes fiscales et les redevances perçues par les gouvernements n’ont pas toujours contribué à améliorer la qualité de vie des intervenants locaux en raison de la corruption et du manque de capacité des gouvernements hôtes à investir dans le développement à long terme. La corruption ainsi que le manque de capacité des gouvernements hôtes pour appliquer la règlementation et les normes environnementales ont contribué à une dégradation de l’environnement, puisque certaines entreprises obtiennent des concessions sans avoir effectué les évaluations appropriées des répercussions, ou bien choisissent de négliger les risques environnementaux associés à leurs activités. L’importance croissante des initiatives comme l’ITIE témoigne de cette préoccupation.

Les discussions sur la RSE reconnaissent de plus en plus la complexité au niveau des pays et demandent un soutien accru pour renforcer la capacité. On demande de plus en plus aux communautés de renforcer leur capacité pour qu’elles soient puissent assurer la durabilité des investissements du secteur extractif, la gestion responsable des redevances et l’application des lignes directrices et normes en matière de RSE aux chaînes d’approvisionnement locales.   

Plusieurs pays en développement qui recèlent de ressources naturelles, par exemple, des minéraux et des hydrocarbures, ont du mal à mettre en œuvre des régimes législatifs et réglementaires et à gérer l’extraction de leurs ressources naturelles de manière durable et socialement responsable et respectueuse de l’environnement. Reconnaissant l’importance d’une solide capacité pour assurer la gouvernance des ressources naturelles de façon transparente et responsable, la Stratégie a été élaborée en s’appuyant sur des initiatives de développement antérieures qui visaient à améliorer la capacité des pays hôtes de gérer leurs ressources naturelles. Un engagement a d’ailleurs été pris en vue d’appuyer la mise en œuvre de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE).    

Si les gouvernements n’ont pas une capacité suffisante pour gérer l’extraction des ressources naturelles de manière durable et transparente, les activités du secteur extractif peuvent mener à une diminution des retombées du développement et contribuer à la corruption et à la mauvaise gestion par les gouvernements locaux et nationaux des pays en développement. Le manque de capacité des gouvernements régionaux et locaux de gérer les recettes, les loyers et les redevances découlant de l’exploitation des ressources naturelles est une question toute aussi importante qui risque d’exacerber les inégalités régionales et d’accroître les risques de conflits.

Plusieurs répondants ont souligné l’importance de continuer de promouvoir une gouvernance responsable et durable des activités extractives, notamment dans le cadre de l’aide au développement. Selon certains représentants des gouvernements des pays hôtes, l’application uniforme des règlements et des lois existants sur les mines et la gestion des différends avec les communautés éloignées constitue toujours un défi majeur. Les acteurs de la société civile ont indiqué la nécessité d’améliorer la transparence pour assurer que les gouvernements procèdent à des évaluations environnementales et autres évaluations exhaustives avant d’accorder des concessions et des permis d’exploitation minière.  

Des représentants des entreprises et des associations industrielles ont confirmé que les lacunes sur le plan de la capacité de gouvernance des pays hôtes ajoutent aux difficultés des entreprises canadiennes qui veulent mener des activités à l’étranger de façon responsable, dans un environnement d’affaires stable et prévisible, et ils ont souligné la nécessité pour le GC de fournir un soutien continu et accru afin d’aider les pays. Le manque de capacité des gouvernements nationaux, régionaux et locaux pour gérer les recettes et les redevances d’une manière transparente a fait en sorte que des millions de dollars en contributions financières ne sont pas dépensées ou ne sont pas utilisées aux fins d’un développement durable, ce qui crée des tensions au sein des communautés locales.  

Dans des pays où il y a d’importants actifs miniers canadiens, les membres du personnel des missions ont également signalé la nécessité d’améliorer la capacité des pays hôtes de gérer leurs ressources naturelles. Ils ont toutefois indiqué que le soutien du GC à cet égard est minimal, à moins qu’il s’agisse d’un pays en développement ciblé par l’ancienne ACDI ou d’un pays où sa présence est modeste. Un soutien accru pour mieux comprendre le fonctionnement du secteur extractif, la gestion des droits des autochtones et la planification du développement à long terme pourrait s’avérer particulièrement utile.  

De nouvelles normes reconnues à l’échelle internationale ont été élaborées pour aider les entreprises à gérer les risques sur les plans social, économique et environnemental par le truchement de pratiques commerciales responsables, et les normes existantes ont été actualisées ou élargies. Ces normes facilitent la transition vers une intégration complète de la RSE aux activités quotidiennes. Par exemple, les visites sur place et les entretiens avec les représentants des entreprises canadiennes démontrent que les entreprises consultent de plus en plus les normes élaborées récemment pour obtenir des orientations avant d’entrer en contact avec les communautés et de développer des chaînes d’approvisionnement locales. La norme ISO 26000 sur la responsabilité sociale^{Note de bas de page 7} est souvent mentionnée par certaines entreprises à l’étranger.  

Les intervenants de l’industrie ont également indiqué que les normes et les outils en matière de RSE mis de l’avant par la Stratégie ne sont pas suffisants pour répondre aux défis particuliers que doivent relever les petites entreprises minières. Même si ces normes ont été élaborées pour être appliquées par toutes les entreprises, les petites sociétés n’ont pas toujours la capacité ni les ressources suffisantes pour les mettre en œuvre. Certains des outils élaborés par l’ACPE semblent mieux répondre aux besoins des petites entreprises en ce qui concerne la gestion des risques sociaux et environnementaux. Le Cadre e3 élaboré par l’ACPE pour l’exploration minérale aide les entreprises d’exploration à améliorer leur rendement sur les plans social, environnemental, de la santé et de la sécurité, et à intégrer globalement ces aspects à tous leurs programmes d’exploration. Ces lignes directrices volontaires ont été conçues pour aider les sociétés d’exploration dans leur prise de décision lorsqu’elles participent à des projets d’exploration à l’étranger.     

Constatation 5 : Le secteur extractif à l’étranger continue d’exiger une attention particulière en ce qui concerne la RSE en raison du lot de défis uniques auxquels font face les entreprises minières, pétrolières et gazières.   

Les investissements dans le secteur extractif peuvent contribuer à la création d’occasions économiques et sociales par le truchement du développement et la production de recettes par le secteur privé et qui peuvent être investies dans l’infrastructure et les programmes sociaux. Cependant, une mauvaise gestion des facteurs sociaux et environnementaux liés à un projet pourrait mener à une dégradation de l’environnement, à des conflits avec les gouvernements et les communautés locaux et à un ralentissement du développement. Ces résultats risquent à leur tour d’avoir des répercussions sur la compétitivité des entreprises et de porter atteinte à leur réputation et d’entraîner des coûts accrus en raison des retards liés au projet.   

Pour éviter ces coûts et assurer qu’un investissement a des retombées positives sur le développement des communautés avoisinantes, les risques inter-reliés devraient être gérés au niveau du projet. En raison de la nature multidimensionnelle des risques courus par les entreprises du secteur extractif à l’étranger et des répercussions possibles sur leur réputation et leur compétitivité, il faut continuer de porter une attention particulière à la promotion des normes en matière de RSE et à la mise en œuvre de pratiques commerciales responsables dans les activités à l’étranger.

Plusieurs communautés et organisations de la société civile sont bien au courant de l’héritage laissé par les mauvaises pratiques environnementales associées à certains projets extractifs et continuent de s’opposer à tout projet de développement, nouveau ou existant, peu importe les pratiques environnementales utilisées par une entreprise en particulier. D’après les visites sur place, les entretiens avec des représentants de l’industrie et l’examen des documents disponibles, plusieurs intervenants locaux dans les pays où il y a d’importants investissements dans le secteur extractif croient que leur gouvernement n’a pas la volonté ni la capacité d’assurer une intendance environnementale appropriée en ce qui concerne les activités extractives. La gestion environnementale incohérente de certains acteurs contribue à alimenter les perceptions négatives des intervenants des communautés à l’égard du secteur extractif, ce qui crée des problèmes persistants sur le plan opérationnel pour les entreprises canadiennes qui mènent des activités à l’étranger.  

De plus, les investissements miniers, pétroliers et gaziers se font de plus en plus souvent dans des pays en développement, des États fragiles, des zones de conflit et d’instabilité politique et dans des pays où la corruption règne, ce qui peut créer toute une gamme de problèmes pour les entreprises. Les activités minières se déroulent souvent dans des régions éloignées, mal desservies par les gouvernements centraux. Dans bon nombre de cas, il semble que les communautés s’attendent à ce que les entreprises « jouent le rôle du gouvernement » et fournissent des services et une infrastructure.   

Les entreprises font toujours face à des difficultés notamment à ce qui a trait à l’achat de terrains, à l’absence de titres fonciers, et au déplacement des populations autochtones.

L’ampleur et la portée de ces difficultés et leurs répercussions sur la compétitivité des entreprises canadiennes continuent de justifier la mise en œuvre continue d’une stratégie par le GC. L’évaluation de ces risques démontre également que le GC pourrait fournir un soutien additionnel aux entreprises canadiennes en aidant les gouvernements locaux et régionaux à renforcer leur capacité, en appuyant et en approuvant le développement des chaînes d’approvisionnement locales et en établissant des partenariats avec les entreprises et les gouvernements centraux afin de résoudre les problèmes associés aux activités minières informelles.

4.2 Enjeu 2 (pertinence) : Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Constatation 6 : La Stratégie est harmonisée avec les priorités du MAECD, y compris l’appui au développement du commerce international et l’établissement de partenariats avec le secteur privé pour procurer des avantages économiques aux pays en développement.

Cinq ans après la mise en œuvre initiale de la Stratégie, l’objectif visant à procurer un avantage concurrentiel aux entreprises en renforçant leur capacité de gérer les risques est toujours harmonisé avec les priorités du Canada en matière de politique étrangère. Le rôle du MAECD sur le plan de la sensibilisation des entreprises canadiennes aux normes en matière de RSE et de l’aide au renforcement de la capacité des gouvernements hôtes pour gérer les activités d’extraction de leurs ressources naturelles est harmonisé avec les priorités ministérielles qui consistent :

• à contribuer à la prospérité économique en renforçant et en approfondissant nos relations commerciales avec les marchés mondiaux émergents en forte croissance;
• à promouvoir la démocratie et le respect des droits de la personne;
• à réduire la pauvreté en stimulant la croissance économique durable et en collaborant avec le secteur privé à titre de partenaire du développement.

Les nouvelles priorités ministérielles comprennent des éléments du programme des affaires étrangères, du commerce international et du développement international du Canada et reflètent la récente fusion de l’ancien ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) et de l’ancienne Agence canadienne de développement international (ACDI), devenus le MAECD. La Stratégie renforce la vision du MAECD pour une présence intégrée et efficace au Canada et à l’étranger qui réconcilie les perspectives en matière de développement, de commerce et de politique étrangère en vue de promouvoir les intérêts du Canada par le truchement d’une politique, d’une programmation et d’une prestation de services cohérents.

La Stratégie de RSE est également harmonisée avec le premier objectif stratégique de RNCan qui consiste à aider le secteur des ressources naturelles à devenir plus concurrentiel à l’échelle planétaire.

Le Plan d’action sur le commerce mondial fait fond des progrès réalisés dans le cadre de la Stratégie commerciale mondiale visant à accroître la compétitivité du Canada dans les marchés ciblés. Le Plan d’action cible les marchés émergents où le Canada a des intérêts généraux ou qui représentent des débouchés particuliers pour les entreprises canadiennes. Ces marchés ciblés comprennent plusieurs pays où il y a des actifs miniers canadiens à l’étranger (AMCE) considérables ou éventuels comme la Colombie, le Pérou et la Tanzanie. Dans le cadre du Plan d’action sur le commerce mondial, les programmes de développement, de commerce et de politique seront regroupés pour favoriser l’atteinte d’objectifs communs. Le Canada affectera d’autres délégués commerciaux dans les pays ciblés pour promouvoir l’accès au marché et fournir des renseignements complets sur le marché. Le plan d’action comprendra en outre une stratégie pour promouvoir les intérêts des entreprises canadiennes du secteur extractif à l’étranger.    

La Stratégie est également harmonisée avec les priorités du GC en matière de politique étrangère dans les Amériques, qui sont énoncées dans la Stratégie pour les Amériques. Depuis 2007, le Canada s’emploie à élargir et à renforcer ses relations économiques et politiques avec les Amériques pour :

• accroître les possibilités économiques mutuelles à l’aide du commerce et de l’investissement;
• tirer profit de l’aide bilatérale pour un développement économique durable;
• mettre en commun l’expertise technique pour une gestion durable des ressources naturelles.  

La Stratégie est harmonisée avec un certain nombre d’autres récentes initiatives internationales en vue d’améliorer la compétitivité des entreprises canadiennes qui investissent à l’étranger, promouvoir des normes environnementales et des normes de travail à l’échelle mondiale et créer un climat équitable et transparent pour les entreprises canadiennes. L’initiative du Partenariat transpacifique vise à conclure un accord de libre-échange (ALE) avec 12 pays de la région de l’Asie-Pacifique. L’accord renforcera la protection juridique des investisseurs et améliorera l’accès à des mécanismes de règlement des différends impartiaux. Les 12 pays négociateurs incluent des pays qui sont importants pour le secteur extractif du Canada dont le Chili, le Pérou et le Mexique.

Au Sommet du G8 de 2013 de Lough Erne, les États membres ont signalé que  l’absence de solides systèmes pour assurer la transparence et la reddition de compte à l’égard des industries extractives dans certains pays a engendré le détournement des recettes du secteur extractif, au détriment des objectifs et initiatives de développement. Les membres du G8 se sont engagés à rehausser les normes de transparence pour le secteur extractif en renforçant la capacité des entreprises de gérer efficacement leurs ressources naturelles; en réduisant la corruption généralisée et d’autres activités illicites; et en encourageant les États à signer l’Initiative pour la transparence dans les industries de l’extraction (ITIE). En juin 2013, le GC a annoncé l’établissement d’un partenariat avec le Pérou et la Tanzanie pour accroître la transparence et renforcer la gouvernance des industries pétrolières, gazières et minières. À cette fin, le GC collaborera avec le gouvernement, la société civile et les entreprises afin de renforcer la surveillance réglementaire, d’assurer la coordination et la transparence des questions fiscales et de vérification, et de gérer les redevances que les administrations locales et régionales reçoivent des entreprises d’extraction.

Le Canada a entrepris de mettre en place un cadre d’investissement plus transparent et  prévisible pour les entreprises canadiennes en négociant des accords de libre-échange (ALE) et des Accords sur la promotion et la protection des investissements étrangers (APIE) avec ses partenaires internationaux. Le Canada a déjà conclu des ALE avec un certain nombre de pays où il y a d’importants et éventuels investissements dans le secteur extractif, dont le Pérou, la Colombie et le Chili. D’autres négociations sont en cours en vue de conclure des ALE avec la République dominicaine et le Guatemala. Les plus récents accords comprennent des dispositions pour promouvoir l’investissement responsable en exigeant la protection de l’environnement et l’adhésion aux normes de travail internationales. Ils comprennent également de plus en plus d’exigences pour des pratiques commerciales responsables.  

Les APIE assurent une protection additionnelle aux entreprises canadiennes qui investissent à l’étranger par le truchement de droits et d’obligations juridiquement contraignants pour les entreprises et les pays hôtes. Les APIE aident à protéger les entreprises canadiennes en créant un climat d’investissement stable et prévisible et en fournissant l’accès à des mécanismes équitables et transparents de règlement des différends. Les APIE protègent les entreprises du secteur extractif de l’expropriation sans compensation, un élément de plus en plus important pour ces entreprises. Le Canada a déjà conclu des APIE avec plusieurs pays où le secteur extractif canadien a des investissements considérables ou qui représentent un potentiel considérable pour l’investissement, comme le Pérou, l’Équateur et la Tanzanie.

Le Canada continue d’inclure des dispositions volontaires en matière de RSE aux ALE et aux APIE qu’il conclut avec d’autres pays, y compris aux accords conclus récemment avec la Colombie, le Pérou et Panama.  

4.3 Enjeu 3 (pertinence) : Harmonisation avec les rôles et responsabilités fédérales

Constatation 7 : Le gouvernement du Canada et le MAECD, en particulier, ont un rôle clé à jouer pour promouvoir la collaboration entre les intervenants et déterminer des moyens pour relever les défis changeants liés à la RSE dans le secteur extractif à l’étranger.

Il existe un vaste consensus sur le fait que le GC a un rôle à jouer pour aider les entreprises minières à comprendre et à appliquer les normes en matière de RSE ainsi que pour renforcer la capacité des gouvernements hôtes. La fusion récente de l’ancienne ADCI et de l’ancien MAECI pour créer le MAECD fournit des occasions de mieux harmoniser les initiatives qui appuient les priorités du GC sur le plan de la diplomatie, du commerce et du développement international. Cette harmonisation accrue devrait contribuer à renforcer le soutien à l’avenir. Le GC s’est employé activement à renforcer et à promouvoir les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des EMN, en étant responsable, entre autres, du Groupe de travail de l’OCDE sur la conduite responsable des entreprises et de la collectivité des PCN par le truchement d’examens par les pairs et du soutien technique fournis aux pays clés pour mettre en œuvre les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des EMN (p. ex., Pérou et Colombie). 

Les données internationales démontrent que les gouvernements des pays aux vues similaires promouvoient des pratiques commerciales responsables dans l’industrie extractive et d’autres industries en appuyant des initiatives à cet égard. Par exemple, l'Initiative d'exploitation minière pour le développement de l’Australie reconnaît le rôle que les gouvernements peuvent jouer pour promouvoir une meilleure réglementation et une meilleure gouvernance dans l’industrie minière des pays hôtes et pour optimiser les possibilités de développement des richesses minières. L’Initiative vise à améliorer la gouvernance responsable des ressources dans les pays en développement et les économies émergentes à l’aide d’initiatives de transfert du savoir auxquelles participent le gouvernement australien, le secteur privé et les universités. Dans le cadre de cette initiative, l’Australie fournit des conseils pratiques et des outils d’éducation et de formation pour aider les gouvernements hôtes à mieux collaborer avec les communautés locales, à protéger l’environnement, à acquérir de l’expertise en sciences de la Terre, à renforcer les cadres de réglementation et à améliorer leur capacité pour qu’il les applique. 

D’autres gouvernements, comme l’Allemagne, la Norvège et l’Union européenne (UE) améliorent également leur compétitivité dans le secteur extractif à l’étranger à l’aide d’initiatives de renforcement de la capacité comme des partenariats en science et technologie. Les délégués commerciaux du Canada à l’étranger ont indiqué que l’investissement pour le renforcement de la capacité, le transfert du savoir et la création d’un environnement propice aux pratiques commerciales responsables ont contribué à la compétitivité des entreprises australiennes et des autres entreprises minières dans des régions clés comme l’Amérique latine.

4.4 Enjeu 4 (rendement) : Atteinte des résultats escomptés

4.4.1 Améliorer l’avantage concurrentiel des entreprises canadiennes à l’étranger

Constatation 8 : Dans l’ensemble, la Stratégie a eu un impact positif sur la façon dont le Canada est perçu à l’étranger pour son rôle de chef de file dans la promotion des lignes directrices et normes clés en matière de RSE. 

La Stratégie du Canada visait à « améliorer l’avantage concurrentiel des entreprises canadiennes en renforçant leur capacité de gérer les risques sociaux et environnementaux ». Le GC a énoncé clairement dans la Stratégie ses attentes concernant la conduite des entreprises canadiennes à l’étranger, en les sensibilisant  davantage aux lignes directrices clés et en les incitant à adopter des pratiques commerciales responsables.

En se fondant sur les éléments probants recueillis dans le cadre de l’évaluation, de nombreux progrès auraient été réalisés. Par exemple, les initiatives de renforcement de la capacité, y compris les programmes d’aide bilatérale et les initiatives d’échange d’information, ont contribué à l’image du Canada en tant qu’expert en gouvernance des ressources naturelles. Les connaissances spécialisées du personnel de RNCan et du MAECD et les projets ont haussé le profil du Canada à l’échelle internationale et produit des résultats au niveau du pays.

La Stratégie a donné un cadre au GC pour amorcer des discussions avec plusieurs intervenants sur l’importance de la RSE dans le secteur extractif à l’étranger. Les missions du Canada à l’étranger, en particulier, ont réussi à hausser l’image du Canada à titre d’« intermédiaire honnête » et de chef de file sur le plan de la promotion des  pratiques commerciales responsables avec la mise en œuvre de toute une gamme d’initiatives auxquelles l’industrie et les intervenants locaux ont participé.

Selon le sondage de 2013 effectué auprès des entreprises canadiennes du secteur extractif^{Note de bas de page 8}, 50 p. 100 des entreprises consultées connaissent la Stratégie du GC (une augmentation de 42 p. 100 par rapport au sondage de 2012). L’harmonisation avec une stratégie appuyée par le gouvernement a contribué à accroître la crédibilité des initiatives en matière de RSE mises en œuvre par les entreprises canadiennes à l’étranger. Celles-ci ont indiqué que cela apportait une valeur ajoutée à leur engagement envers les communautés et les groupes de la société civile.

4.4.2 Pilier 1 – Renforcement de la capacité des pays hôtes

Constatation 9 : Certains progrès ont été réalisés par le gouvernement du Canada en vue de créer un environnement propice à la RSE par le truchement d’initiatives internationales d’échange d’information et de projets de collaboration bilatérale dans des pays et régions où le secteur extractif canadien a d’importants investissements.   

Le GC a contribué au forum intergouvernemental (FIG), un mécanisme pour mettre en commun l’expertise dans le secteur extractif à l’échelle internationale. Même s’il a été créé avant l’élaboration de la Stratégie, plusieurs des activités de ce forum complètent les objectifs de renforcement de la capacité de la Stratégie. Le FIG donne également l’occasion aux pays développés et aux pays en développement d’échanger des pratiques exemplaires sur la gouvernance des ressources naturelles et de discuter des défis communs. La contribution du Canada au FIG a appuyé l’élaboration et la promotion d’outils et d’initiatives pour le renforcement de la capacité comme le cadre stratégique sur l'exploitation minière, un recueil des pratiques exemplaires dans le secteur minier. 

Certains projets à long terme, comme le projet PerCan et le projet de réglementation dans le secteur des hydrocarbures ont contribué à renforcer la capacité des gouvernements dans des pays où le secteur extractif canadien a des investissements considérables ou qui représentent un potentiel considérable pour le secteur extractif^{Note de bas de page 9}. Les données probantes disponibles indiquent que ces projets ont accru la capacité des pays hôtes de gérer les répercussions sur le plan environnemental et social et d’administrer les impôts et les recettes provenant du secteur extractif dans l’intérêt du pays.  

Entre 2009 et 2013, l’ancienne ACDI a mis en œuvre 68 projets et initiatives dans divers pays et régions pour un décaissement total de 90 M$. Grâce à ces initiatives, certains progrès ont été réalisés quant à l’atteinte des extrants et des résultats immédiats. L’Initiative régionale andine a mené à la création de projets qui ont mis à profit les partenariats conclus avec des entreprises du secteur extractif pour renforcer la capacité économique des communautés locales. Les partenariats conclus avec des ONG canadiennes comme Plan Canada et Vision mondiale ont permis de renforcer la capacité de gouvernance à l’échelle locale, de créer des tribunes communautaires et de donner des séances de formation en entrepreneuriat et des séances de formation professionnelle au Pérou et au Burkina Faso.

Alors que les entreprises et les ONG estiment que ces initiatives de partenariat constituent des moyens d’obtenir des résultats satisfaisants pour toutes les parties, certains projets ont fait l’objet de critiques dans les médias canadiens et ceux des pays hôtes. Ces critiques découlaient principalement d’une perception erronée des objectifs des projets et des retombées plus importantes pour les communautés locales, y compris  l’accent mis sur l’optimisation des contributions de tous les partenaires de projet. Dans certains cas, on a même prétendu que les fonds d’aide publique au développement servaient à subventionner les activités à but lucratif des entreprises canadiennes du secteur extractif. En fait, du financement a été fourni aux ONG pour la mise en œuvre d’activités dans les communautés, en concertation avec les partenaires de projet du secteur extractif.   

Constatation 10 : Malgré les progrès réalisés dans certains pays, dans l’ensemble, les progrès pour renforcer la capacité et créer un environnement propice à des pratiques commerciales responsables n’ont pas été uniformes. On laisse échapper des occasions de mieux harmoniser les programmes aux occasions d’affaires potentielles.

Malgré les réussites mentionnées précédemment, la capacité de rendre l’environnement plus favorable à l’investissement dans les pays a été entravée par des facteurs extérieurs. Les défis au niveau des pays sont complexes. Par exemple, l’élaboration des  processus de délivrance des licences et des codes miniers est souvent freinée par le manque de capacité du gouvernement hôte pour appliquer ces outils de façon uniforme, opportune et transparente. La nationalisation des ressources et la politisation de l’extraction des ressources naturelles et des mines, en particulier, menacent la durabilité des résultats obtenus à l’aide d’initiatives de renforcement de la capacité visant à améliorer la gouvernance des ressources naturelles. Les résultats des tribunes d’échange d’information sont peut-être limités par la volonté politique et la capacité des pays membres de mettre en œuvre des initiatives pour la gouvernance des ressources naturelles.

De plus, la mise à l’essai par le Canada d’initiatives pour renforcer la capacité dans certains pays ou régions en particulier n’a pas été faite à une échelle suffisamment large pour permettre de régler les problèmes locaux de gouvernance des ressources naturelles et de créer un environnement propice à la RSE. Des initiatives de renforcement de la capacité à grande échelle ont été mises en œuvre dans certains pays (p. ex., en Colombie, au Pérou, en Bolivie, en Tanzanie et au Sénégal). Dans d’autres pays, seules des initiatives à petite échelle ont été mises en œuvre par le Canada, et elles n’ont pas eu une incidence réelle sur la gouvernance locale des ressources naturelles. Les priorités de développement de l’ancienne ACDI dans les pays ciblés où elle avait une présence modeste ne reflétaient pas toujours la présence d’entreprises canadiennes ou le potentiel du secteur extractif dans ces pays (p. ex., Guatemala et Mozambique).  

Dans le passé, des occasions d’harmoniser plus étroitement les programmes de développement et les occasions commerciales ont été manquées. Malgré les possibilités offertes, peu d’éléments démontrent que le Canada utilise son plein potentiel pour transférer l’expertise canadienne pertinente aux pays hôtes pour les aider à élaborer des lois minières, à mettre en œuvre des régimes d’imposition et de redevances, à mener des évaluations environnementales, à travailler avec les communautés autochtones, et à appliquer des normes sociales et environnementales.  

Les intervenants dans les missions ont signalé la nécessité d’appuyer les initiatives de renforcement de la capacité des économies émergentes et en développement où les AMCE actuels ou le potentiel minier sont considérables. Cependant, dans certains pays où il y a d’importants AMCE ou bien qui ont un potentiel d’extraction important, il n’y a pas de présence canadienne en matière de développement, ce qui limite la capacité du GC de régler les problèmes de capacité du pays hôte (p. ex., Chili, Panama, Argentine, Zambie et Madagascar). En outre, la possibilité de mettre à profit l’expertise des autres ministères dont RNCan, AADNC, Finances Canada, Justice Canada et Environnement Canada dans le cadre d’initiatives de renforcement de la capacité n’a pas été suffisamment examinée.  

Plusieurs missions ont exprimé de l’intérêt envers le nouvel Institut canadien international pour les industries extractives et le développement (ICIIED). Ce dernier venait d’être créé au moment de l’évaluation, et il n’y avait pas suffisamment d’éléments probants pour indiquer de quelle façon il contribuerait au renforcement de la capacité des pays hôtes. Enfin, on n’a pas pleinement tiré profit des occasions de coopération et de coordination avec les pays aux vues similaires pour mettre en œuvre à grande échelle des initiatives de renforcement de la capacité dans les pays hôtes et élargir la portée des initiatives de renforcement de la capacité du Canada à d’autres pays où le secteur extractif canadien a des investissements. Des pays comme l’Australie ont mis en place des programmes pour appuyer le renforcement de la capacité du secteur extractif à l’étranger. La collaboration entre ces autres initiatives favorisera une plus large couverture et l’établissement d’environnements plus propices dans les pays où des entreprises canadiennes sont actives.  

4.4.3 Pilier 2 – Promotion des lignes directrices en matière de RSE

Constatation 11 : Les entreprises du secteur extractif canadien ont signalé la valeur ajoutée que peuvent procurer les initiatives en matière de RSE du secteur extractif dans des pays et des régions où il y a eu de mauvaises pratiques en matière d’exploitation minière et des  répercussions négatives connexes sur l’environnement ou des conflits sociaux avec les communautés locales. Les activités liées à la RSE mises en œuvre par les missions et les bureaux régionaux procurent une valeur ajoutée à la compétitivité des entreprises canadiennes du secteur extractif.

Le personnel des missions a utilisé avec succès le Fonds de la RSE et le Fonds discrétionnaire de la mission (FDM) et d’autres sources de financement pour promouvoir des pratiques exemplaires, faciliter le dialogue entre les intervenants et faire connaître la position du GC sur l’importance pour les entreprises du secteur extractif à l’étranger de mener leurs activités de manière responsable. Les approches tendent à être ciblées et axées sur une promotion à grande échelle. Voici quelques exemples de ces résultats.   

• Certaines missions ont utilisé la Stratégie pour promouvoir, auprès des gouvernements hôtes, l’importance de la RSE et des avantages découlant d’une exploitation minière responsable dans les pays où l’industrie minière est devenue un enjeu politique (p. ex., Mongolie, Grèce).    
• La « diplomatie réglementaire » est une approche que certaines missions utilisent comme nouveau moyen pour appuyer le renforcement de la capacité du pays hôte et promouvoir des réformes de la réglementation comme l’élaboration de nouveaux codes miniers et de processus transparents de délivrance des licences. 
• La création de tribunes regroupant plusieurs intervenants et qui servent à promouvoir le dialogue et la mise en commun des pratiques exemplaires ont permis de discuter des défis émergents liés à la RSE et favorisé l’établissement de réseaux au sein des pays. Ils ont joué un rôle important pour appuyer les entreprises canadiennes. La participation était bonne aux tables rondes avec les intervenants et aux tribunes et elles ont permis aux entreprises de rencontrer les intervenants locaux et d’amorcer avec eux un dialogue constructif sur les défis en matière de RSE et les défis émergents. La participation aux activités organisées par le GC a aidé à promouvoir les activités et les initiatives en matière de RSE des entreprises canadiennes.   
• La participation d’experts pour rencontrer les intervenants, discuter des questions liées à la RSE et évaluer les défis du secteur extractif local dans des pays comme la Grèce et la Colombie ont permis aux intervenants d’obtenir une expertise externe et de connaître de nouvelles méthodes pour aborder les problèmes.  
• Le Guide d’information minière de RNCan a été adapté pour aider les entreprises à relever les défis associés aux marchés de l’Amérique latine et communiquer les pratiques exemplaires (p. ex., Pérou, Colombie, Chili).
• Les missions en Amérique latine et en Afrique occidentale ont coordonné la mise en œuvre d’initiatives régionales liées à la RSE. Ces initiatives incluaient notamment l’atelier régional de l’Afrique orientale sur la RSE, la coopération à l’Initiative pour la transparence dans les industries d’extraction (ITIE), la promotion des Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme et la mise en œuvre d’une initiative liée à la RSE au Sénégal, appuyée par l’Institut canadien des mines, de la métallurgie et du pétrole (ICM).
• Les missions ont coordonné la participation d’intervenants clés (p. ex., des représentants du gouvernement et d’ONG, des dirigeants communautaires et des journalistes) de leur région à des conférences et activités tenues par les associations de l’industrie canadienne, par exemple l’Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs (ACPE).

Les entreprises ont signalé que le personnel canadien à l’étranger fournissait des renseignements utiles sur le milieu des affaires local et organisait des rencontres avec des représentants officiels clés pour faciliter l’accès au marché. Le personnel des missions est considéré comme un lien précieux vers les réseaux de la société civile qui peut contribuer à l’établissement de mécanismes pour favoriser l’engagement de la communauté et de chaînes d’approvisionnement locales.

Au Canada, les initiatives menées par les bureaux régionaux du MAECD démontrent que les intervenants nationaux sont très intéressés à discuter des défis liés à la RSE et auxquels font face les entreprises canadiennes du secteur extractif à l’étranger. Le bureau régional à Calgary a reçu un soutien considérable de l’industrie en 2014 pour une activité liée à la RSE qui portait sur le concept de la « valeur partagée ». Ces initiatives peuvent contribuer à sensibiliser les petites entreprises et les prospecteurs  avant la mise en œuvre des activités à l’étranger. Il s’agit d’un facteur important puisque bon nombre d’activités semblent attirer les grandes entreprises qui ont déjà une programmation importante en matière de RSE.    

4.4.4 Pilier 3 – Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive

Constatation 12 : Le Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive s’est acquitté de son mandat visant à promouvoir l’importance des mesures de réparation et le mécanisme de règlement des différends du Bureau. Cependant, malgré les différentes activités promotionnelles réalisées, les entreprises canadiennes et certains membres du personnel dans les missions ont indiqué que le mandat du conseiller n’était pas clair.

L’un des objectifs du Bureau du conseiller en RSE de l'industrie extractive consiste à informer les intervenants de la mise en œuvre des lignes directrices approuvées sur le rendement en matière de RSE. Le conseiller en RSE a fait la promotion du Bureau et des pratiques exemplaires en matière de RSE et tenu plusieurs activités et réunions, et produit plusieurs pages en regard de l’éditorial (Op ed) et toute une gamme de publications. Le conseiller a beaucoup voyagé dans les pays où il y a d’importants AMCE, comme le Pérou et la Colombie.

Même si le Bureau a accru la visibilité de la RSE et du mécanisme de réparation, la connaissance de la RSE et du mandat du conseiller est inégale. Les activités promotionnelles n’ont pas été réalisées dans tout le réseau des missions. Certaines missions des pays d’Asie et d’Afrique où il y a d’importants AMC ont indiqué que la collaboration avec le conseiller en RSE était limitée ou inexistante, malgré l’intérêt qu’elles avaient manifesté en vue d’obtenir plus d’information et d’accroître la collaboration.      

Cette situation a semé de la confusion chez les intervenants et dans les missions au sujet du mandat du Bureau et fait en sorte que les résultats des travaux promotionnels exécutés par le Bureau ont été plus limités.    

Constatation 13 : Depuis sa création il y a trois ans, le Bureau n’a pas encore réussi à obtenir un niveau d’appui suffisant des intervenants clés et il pourrait être plus efficace si son mécanisme de règlement des différends était plus crédible.

Le deuxième volet du mandat du conseiller en RSE consiste à examiner les pratiques des entreprises canadiennes du secteur extractif à l’étranger en matière de RSE. Le conseiller répond aux demandes d’examen émanant d'un individu, d'un groupe ou d'une collectivité qui estime avoir subi des effets indésirables découlant des activités d'une entreprise extractive canadienne dans le cadre de ses opérations à l’étranger. De même, les entreprises minières, pétrolières et gazières qui croient faire l'objet d'allégations non fondées sur la conduite de leurs activités à l’étranger pourraient également présenter une demande d’examen au conseiller en RSE. Un processus en cinq étapes fondé sur un dialogue structuré entre les parties a été élaboré. La participation au processus est volontaire.

Depuis son établissement, le Bureau a reçu six demandes d’examen, dont une seule a franchi l’étape de la médiation. Dans chacun des cas, les entreprises ou les ONG concernées ont choisi de se retirer du processus avant qu’il soit complété. Même si les motifs pour ces retraits varient, la perception générale est que le processus n’ajoute pas de valeur et que toute constatation serait difficile à justifier sans une analyse et une enquête plus poussées, et que le Bureau n’a pas les ressources pour les réaliser. Son rôle visait à faciliter le dialogue et à faire preuve d’impartialité pour régler les différends. Cependant, les entreprises et les ONG estiment que le PCN du Canada est plus objectif et impartial. Il fonctionne sous les auspices des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales et s’occupe généralement d’examiner les dossiers des pays qui n’ont pas leurs propres processus de PCN ou mécanisme c.-à-d., les pays qui ne sont pas membres de l’OCDE et qui n’ont pas adhéré aux Principes directeurs. Le PCN du Canada est également responsable des demandes d’examen des entreprises étrangères présentes au Canada. Le Bureau du conseiller en RSE n’a pas le niveau de ressources humaines ni le statut officiel du PCN.

Constatation 14 : Bien que certains intervenants aient proposé de renforcer le mandat du conseiller en RSE, ni le Bureau ni même un ombudsman ne pourraient forcer les entreprises à participer à un mécanisme extrajudiciaire de règlement des différends pour mettre en œuvre des normes volontaires en matière de RSE.

La nature volontaire des examens effectués par le Bureau a suscité des préoccupations tant chez les intervenants des ONG que chez les organisations de la société civile. Ils ont mentionné la nécessité d’établir un mécanisme de règlement des différends qui recenserait les lacunes liées à l’application des normes en matière de RSE et tiendrait les entreprises responsables de leurs actions à l’étranger. Actuellement, le Bureau n’a pas de mécanisme d’exécution. Selon certains répondants, un modèle d’ombudsman serait plus approprié; cependant, personne n’a précisé comment un ombudsman canadien pourrait être mandaté pour régler les différends qui surviennent dans des administrations à l’étranger. D’autres intervenants ont suggéré que le Bureau du conseiller en RSE publie un rapport final présentant les résultats de chaque processus de règlement des différends en indiquant le nom des contrevenants aux normes en matière de RSE afin d’inciter les entreprises à régler en toute bonne foi les différends en matière de RSE.

Peu importe le modèle choisi, conseiller en RSE ou ombudsman, il n’y a aucun moyen disponible pour forcer la participation des entreprises. L’adoption de normes en matière de RSE continue d’être volontaire et par conséquent, l’établissement d’un mécanisme de conformité continue d’être un défi. De plus, les différends liés à la RSE surgissent dans des pays à l’extérieur du Canada, ce qui soulève la question des administrations étrangères, des cadres juridiques et des coutumes locales. Tout différend potentiel ou conflit réel serait par conséquent réglé à l’aide des mécanismes locaux de règlement des différends.

Les entreprises ont fait part de leurs préoccupations concernant l’équité et la mise en œuvre de l’approche « nommer, blâmer, et faire honte » en matière de règlement des différends. Des intervenants de l’industrie ont indiqué que les conclusions de faute pourraient avoir des conséquences juridiques susceptibles de nécessiter des mécanismes procéduraux et des capacités analytiques plus robustes que ceux du Bureau et du PNC du Canada actuellement, et pourraient empêcher de façon importante ces mécanismes de jouer un rôle dans le règlement des différends/la facilitation du dialogue. Ces processus pourraient être extrêmement coûteux. Il y a quelques exemples de rapports de ce genre publiés par les PCN d’autres pays de l’OCDE (p. ex., la Norvège, les Pays-Bas et le Royaume-Uni). Cependant, le Bureau et le PCN du Canada ne disposent pas de suffisamment de ressources pour réaliser des activités détaillées de recherche de faits et ne sont pas mandatés pour le faire.

Le personnel du MAECD à l’AC a également fait part de préoccupations concernant l’efficacité d’une telle approche pour assurer la réparation du préjudice causé. Actuellement, le GC privilégie un mécanisme pour établir le dialogue, l’entente et la compréhension chez les parties à un différend. Cette approche est davantage harmonisée avec les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des EMN et devrait rester volontaire.

4.4.5 Pilier 4 – Centre d’excellence en matière de RSE

Constatation 15 : La justification qui sous-tendait la création d’un Centre d’excellence en matière de RSE est toujours valide. Le Centre d’excellence a réalisé certains progrès en vue d’élaborer un outil Web pour communiquer les pratiques exemplaires en matière de RSE, mais d’autres possibilités restent à exploiter.  

Dans le cadre de la Stratégie, l’établissement d’un Centre d’excellence se voulait une réponse au besoin exprimé « de formation, de programmes d’éducation et d’outils » pour accroître la capacité des entreprises canadiennes, en particulier celle des petites entreprises, pour intégrer la RSE à leurs activités.  

Il ressort de l’évaluation que les entreprises du secteur ont encore besoin d’information et d’outils. Les commentaires reçus indiquent également que plusieurs petites entreprises ne sont pas suffisamment sensibilisées à la pertinence d’intégrer la RSE à leurs activités et continuent de croire qu’elles n’ont pas la capacité de le faire.

Le Centre d’excellence devait être créé dans un établissement existant à l’extérieur du gouvernement et servir d’outil et de tribune multipartite où les entreprises pourraient accéder à de l’information de grande qualité et obtenir des orientations sur les pratiques exemplaires en matière de RSE, les questions émergentes et les contextes d’exploitation difficiles. Le Centre d’excellence devait y parvenir en créant une « communauté de pratique » virtuelle qui regrouperait des organisations de la société civile et des entreprises et ferait mieux connaître les pratiques exemplaires et favoriserait les discussions sur des questions préoccupantes.   

Pendant trois ans, le gouvernement a contribué au financement pour créer le Centre d’excellence, au sein de l’ICM. Le Comité exécutif du Centre d’excellence est composé de membres qui représentent un large éventail d’intervenants. Dans le cadre de l’évaluation, un point important a été soulevé concernant le soutien du gouvernement, qui était fondé sur la prémisse que les membres du secteur privé fourniraient un financement additionnel important. Cependant, dès le début du processus de développement, des membres qui ne font pas partie de l’industrie ont souligné que la crédibilité d’un centre financé principalement par des contributions du secteur privé pourrait être mise en question par certains membres. Il a finalement été décidé que le secteur privé verserait une contribution équivalente à celle du gouvernement, de sorte que le Centre d’excellence a disposé de moins de ressources que ce qui était prévu initialement.   

Le Centre d’excellence a créé une plateforme publique sur le Web à l’intention des intervenants pour qu’ils puissent partager leur expertise et leurs pratiques exemplaires en matière de RSE. Le site Web contient un certain nombre d’outils comme des trousses d’information sur la RSE, des exemples de politiques ministérielles en matière de RSE, des rapports de durabilité et un répertoire des intervenants dans le domaine de la RSE. De plus, des progrès initiaux ont été réalisés en vue d’élaborer le profil des pays qui fournissent de l’information liée à la RSE dans les marchés clés. Il ressort de l’évaluation que les utilisateurs du Web, de même que les membres du Centre d’excellence, estiment que le site pourrait être amélioré s’il fournissait de l’information plus détaillée et si on lui ajoutait des fonctions.    

Bien que dépassant la portée de l’évaluation, les commentaires sur le fonctionnement et l’administration du Centre d’excellence sont fournis au cas où ils pourraient être utiles à l’avenir. Parmi les principales observations dans ce domaine, la structure décisionnelle qui exigeait le consensus des 24 membres du Comité exécutif, ne permettait pas de prendre des décisions ou des mesures en temps opportun. Il a par ailleurs été porté à l’attention de l’équipe d’inspection qu’un employé à temps plein serait utile pour le Centre d’excellence pour surveiller le respect des plans et des échéanciers. Plusieurs sources ont suggéré de clarifier l’objectif du Centre d’excellence comme étant axé sur les solutions, ce qui permettrait de mieux gérer les attentes des entreprises et d’attirer l’expertise pertinente pour le Comité exécutif. Enfin, la question des sources de financement devra être abordée.

Dans l’ensemble, même si le gouvernement s’est acquitté de son engagement et qu’il a fourni un financement initial pour l’établissement d’un Centre d’excellence, ce dernier, composé de plusieurs intervenants, a un potentiel inexploité et pourrait servir d’outil et de tribune pour fournir des orientations de grande qualité sur les pratiques exemplaires en matière de RSE. Si ce potentiel était réalisé, il pourrait compléter les efforts du GC visant à créer et à disséminer de l’information et des pratiques exemplaires en matière de RSE.

4.5 Enjeu 5 (rendement) : Démonstration d’efficience et d’économie

Constatation 16 : Le lancement de la Stratégie du Canada a coïncidé avec une période de restrictions budgétaires pour le gouvernement du Canada. Par conséquent, le niveau de ressources humaines et financières alloué à la Stratégie n’a pas été suffisant pour appuyer pleinement des initiatives coordonnées et à long terme ou pour obtenir des résultats à plus long terme.

La possible valeur ajoutée du réseau de missions du Canada à l’étranger est influencée par le manque de ressources (humaines et financières) suffisantes et d’expérience du secteur extractif dans des marchés clés. Au MAECD, les missions et les bureaux régionaux ont pu utiliser le potentiel du Fonds de la RSE dans le cadre du Fonds pour services aux clients. Depuis l’approbation de la Stratégie, 1 295 000 M$ a été alloué au Fonds de la RSE. Ce financement a été réparti entre plus de 250 initiatives, pour une moyenne d’environ 5 000 $ par initiative. 

Même si le financement disponible a produit des résultats positifs, tel que mentionné précédemment, l’envergure des initiatives a souvent dû être réduite car un trop grand nombre de demandes étaient présentées, et par conséquent, certaines propositions ont été rejetées et l’envergure des initiatives proposées a été réduite. En raison du financement insuffisant, les missions ont fait preuve de créativité et tiré profit des fonds provenant d’autres sources, y compris de l’industrie. Cependant, des occasions de promouvoir efficacement la RSE ont été manquées. Les intervenants dans les missions ont également indiqué que l’imprévisibilité des fonds alloués ou des montants approuvés ont créé des défis en ce qui concerne la planification stratégique à long terme des initiatives visant à maintenir la visibilité du Canada et mettre à profit l’engagement des  intervenants.

L’insuffisance des ressources a eu des répercussions sur la capacité des missions d’établir un réseau de contact clés sur le terrain et d’identifier les entreprises canadiennes présentes dans leurs régions. Ces réseaux et contacts sont importants pour bien comprendre les difficultés auxquelles le secteur extractif fait face et comment elles se manifestent dans le contexte du pays. Ceci est particulièrement vrai dans les pays qui ont des lacunes importantes sur le plan de la capacité.    

Les priorités concurrentes des missions réduisent souvent la capacité du personnel de collaborer plus activement avec les entreprises canadiennes et de promouvoir la Stratégie et l’image de marque du secteur extractif canadien. Le contact est donc souvent établi lorsqu’une entreprise a un problème qui doit être réglé rapidement. Par conséquent, il est difficile pour le personnel du MAECD d’être proactif. Dans certaines missions, les problèmes liés à la RSE ne cessent d’augmenter et dépassent largement les ressources disponibles. Dans les pays où les besoins pour renforcer la capacité sont criants et où il n’y a pas de programme ou de section pour le développement, les agents politiques et commerciaux doivent s’occuper eux-mêmes de ces problèmes, en plus de s’acquitter de leurs principales responsabilités. Cette situation est parfois exacerbée par le manque d’expertise du personnel des missions en matière de RSE.

Les petites missions dans les pays où le potentiel du secteur extractif est solide rapportent qu’elles font face à des difficultés particulières pour mettre en œuvre des initiatives de promotion de la RSE en plus de leurs activités essentielles. Il est parfois difficile pour le personnel de ces missions de satisfaire aux exigences administratives pour accéder aux sources de financement disponibles et il n’a pas toujours le temps de mettre en œuvre les activités pour lesquelles du financement a été accordé. Cette situation peut laisser d’importantes portions du marché sans activités promotionnelles en matière de RSE ni de soutien à cet égard.  

Constatation 17 : L’absence d’un plan de mise en œuvre au MAECD a fait en sorte que la sensibilisation, la compréhension et la promotion de la Stratégie et des normes relatives à la RSE dans le réseau des missions n’ont pas été uniformes. Le personnel des missions a fourni des efforts soutenus pour promouvoir la Stratégie, mais certains agents ont toutefois signalé l’accès limité à la formation sur la Stratégie ou sur les questions liées à la RSE dans le secteur extractif. 

La Direction du portefeuille du Commerce international s’est efforcée de promouvoir la Stratégie auprès des missions après le lancement de celle-ci, mais le niveau de ces efforts n’a pas été uniforme au fil des ans en raison principalement du manque de personnel qualifié ou des permutations plus fréquentes de ce dernier. Bien qu’il ait été sous-financé, le groupe de la RSE de la Direction du portefeuille du Commerce international a fourni des efforts importants pour promouvoir la RSE et fournir un appui soutenu aux missions sur des questions importantes liées à la RSE au fur et à mesure qu’elles survenaient. Même si le personnel des missions apprécie beaucoup le soutien fourni par l’AC, plusieurs employés ont mentionné que la Stratégie était de niveau « trop élevé » pour servir de document d’appui dans le cadre de leurs activités quotidiennes et fournir des orientations sur les types d’activités que les missions devraient entreprendre. En l’absence de directives claires sur la mise en œuvre, la portée des initiatives liées à la RSE a été tributaire du niveau d’intérêt et de l’engagement des agents commerciaux et politiques, et de celui des chefs de mission (CDM).

Même si certaines missions ont indiqué que la concertation entre le personnel du commerce, des politiques et du développement avait été fructueuse en raison des recoupements entre la RSE et des sections du portefeuille, plusieurs missions estiment que la RSE est une activité qui relève de la section du commerce ou d’une autre section seulement. Cependant, les questions liées à la RSE comme le renforcement de la capacité des pays hôtes, les droits de la personne et le dialogue entre les intervenants nécessitent la participation du personnel politique et du développement. De plus, il y a un certain manque de coordination à l’AC concernant la mise en œuvre de la Stratégie. Les directions générales géographiques n’étaient pas bien informées des progrès réalisés concernant la mise en œuvre. L’information était rarement communiquée à ces directions et elles n’étaient pas toujours représentées officiellement au sein du Groupe de travail ou du Comité interministériel.

L’Unité de la RSE du Ministère au sein de la Direction du portefeuille du commerce international et des pratiques d'affaires responsables (BTA) a élaboré et donné des séances de formation sur les questions liées à la RSE dans le secteur extractif. En dépit de ses ressources limitées, le Ministère a fourni des efforts méritoires pour donner de la formation sur la RSE en utilisant différentes approches, y compris la tenue d’ateliers, de webinaires et de conférences, etc. La formation pertinente sur la Stratégie et la mise en œuvre d’initiatives liées à la RSE est optionnelle actuellement pour le personnel à l’étranger. Les participants aux séances de formation au Canada et dans les missions ont beaucoup apprécié la formation reçue et l’ont trouvé très utile.  

Il a été constaté que la participation des CDM était essentielle à la réussite des activités liées à la RSE mises en œuvre par les missions. BTA a élaboré une formation annuelle sur la RSE préalable à l’affectation à l’intention des CDM et à deux reprises, des CDM ont parlé de la RSE dans leurs pays d’accréditation dans le cadre d’événements internationaux comme l’ACPE. Il a cependant été constaté qu’un nouveau CDM ou de nouveaux employés dans une mission, et la perception qu’ils ont de l’importance de la RSE ou du contraire, peut souvent avoir des répercussions sur l’application de la Stratégie et diminuer l’efficacité des travaux réalisés par leurs prédécesseurs.

Constatation 18 : La Stratégie a mené à la création de certains mécanismes interministériels pour échanger de l’information sur les activités liées à la RSE. La mise en œuvre de la Stratégie pourrait toutefois bénéficier d’une coordination accrue entre le MAECD et les autres ministères. 

Le MAECD et le DFATD ont collaboré à la mise en œuvre de la Stratégie par le truchement des réunions trimestrielles du groupe de travail présidé par un DG pour discuter et faire avancer les initiatives liées à la RSE. Le Comité interministériel regroupe 10 ministères et organismes qui participent à la promotion de la RSE. Bien que le Comité soit un mécanisme de coordination efficace, on ne lui a pas demandé de participer à la planification conjointe des initiatives liées à la RSE.

Les principaux intervenants ont indiqué qu’auparavant, il n’y avait pas beaucoup de concertation entre l’ACDI et le MAECI sous le pilier « renforcement de la capacité des pays hôtes » pour élaborer des initiatives clés à l’intention du secteur extractif canadien, comme l’Initiative régionale andine. Cette situation était attribuable en partie aux mandats, priorités et niveaux d’engagement différents de l’ACDI et du MAECI par rapport au secteur privé canadien. L’ACDI, en particulier, priorisait le développement plutôt que les occasions d’affaires. Elle avait également un petit groupe de pays prioritaires, et un financement substantiel était alloué à ces partenaires. Bien qu’il y ait eu certains recoupements entre les pays et les AMC, la couverture n’était pas exhaustive.   

La création du MAECD visait à améliorer la coordination entre le programme politique, celui du développement et celui du commerce. À cette fin, il a donc fallu axer davantage le programme de développement sur le renforcement de la capacité des ressources des pays en développement, le soutien au développement économique local, et l’aide aux  communautés pour optimiser les retombées du secteur extractif.

Les relations de partenariat entre le MAECD et RNCan sont essentielles pour une promotion efficace de la RSE. Le personnel de RNCan a une vaste expérience des difficultés auxquelles font face les pays en développement et de leurs répercussions sur les activités des entreprises. Ces deux ministères sont les mieux placés pour faciliter le transfert de l’information, du savoir et de l’expertise. Même si RNCan n’a pas le mandat de renforcer la capacité des pays en développement, il a cependant le mandat de promouvoir les pratiques de RSE par le truchement d’instruments comme le Forum intergouvernemental (FIG). RNCan facilite le dialogue sur la politique minière et la réglementation à l’aide de présentations lors d’activités à l’échelle nationale et internationale et contribue à la mise en œuvre du premier pilier de la Stratégie en échangeant des pratiques exemplaires pour un développement responsable du secteur extractif à l’étranger. Toutefois, d’autres efforts pourraient être faits pour communiquer aux agents dans les missions à l’étranger l’information clé sur les importantes initiatives  entreprises par RNCan sur le secteur extractif, par exemple, la déclaration obligatoire dans le secteur de l’extraction.  

Constatation 19 : La création d’un avantage concurrentiel pour les entreprises canadiennes est l’un des résultats stratégiques énoncés dans la Stratégie. Cependant, la capacité d’évaluer les résultats obtenus a été limitée par le manque d’objectifs, de résultats escomptés et d’indicateurs du rendement clairs. 

Même si la Stratégie présentait quatre piliers visant à créer un avantage concurrentiel pour les entreprises, elle ne précisait pas clairement les repères en matière de rendement ni comment ce dernier serait évalué. Le manque d’information sur le rendement a présenté des défis :

• pour établir des priorités clés pour les initiatives liées à la RSE;   
• pour allouer les fonds de la RSE dans le réseau des missions afin de relever les défis dans les marchés clés;  
• pour déterminer les interventions et les pratiques exemplaires qui ont été des réussites et les communiquer au réseau de missions;
• promouvoir le transfert du savoir ministériel au sein du personnel.

La suppression d’une ligne dans le rapport TRIO 2 a compliqué encore davantage la situation et limité la capacité du Service des délégués commerciaux (SDC) de documenter les réussites et de communiquer aux cadres supérieurs les résultats obtenus à l’aide des initiatives liées à la RSE.   

L’absence d’un cadre redditionnel a fait en sorte qu’il n’a pas été possible d’évaluer en permanence les progrès réalisés par rapport à la Stratégie afin de déterminer les résultats obtenus.     

Constatation 20 : L’élargissement récent des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des EMN a fait en sorte que le mandat du Bureau du conseiller en RSE et celui du Point de contact national de l’OCDE du Canada se chevauchent considérablement. Dans les deux cas, le niveau des ressources allouées n’a pas été suffisant pour appuyer une solide fonction de règlement des différends, ou pour gérer un plus grand nombre de plaintes ou de demandes d’aide liées à la RSE. 

Plusieurs groupes d’intervenants ont indiqué que le rôle du Bureau du conseiller en RSE prêtait à confusion, puisque les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des EMN ont été élargis dans le but d’y inclure des questions émergentes comme les droits de la personne. Le mandat du PCN du Canada a été élargi. Comme il a été mentionné précédemment, les entreprises et les ONG estiment que ce dernier est le mécanisme de choix en raison de son impartialité. Il reste à déterminer si les deux mécanismes sont nécessaires. La disponibilité de deux tribunes similaires pour régler les différends a donné aux organisations plaignantes la possibilité de « magasiner les tribunes », ce qui a entravé le règlement des différends liés à la RSE en temps opportun et de façon constructive.

Les ressources humaines actuelles du Bureau du conseiller en RSE et du PCN du Canada, de même que les fonds disponibles, ne permettent pas une couverture efficace de la RSE et/ou le traitement d’un plus grand volume de demandes d’aide. Le PCN du Canada n’a pas suffisamment de ressources humaines et financières allouées actuellement pour ses activités. Par conséquent, des ressources additionnelles pourraient améliorer la planification et la mise en œuvre d’activités promotionnelles pour ces deux mécanismes. Le conseiller en RSE et le PCN du Canada pourraient avoir de la difficulté à répondre à une charge de travail plus lourde.

5.0 Conclusion De L'Évaluation

Conclusion 1 : La justification qui sous-tendait l’élaboration par le GC d’une Stratégie pour le secteur extractif est toujours valable. Toutefois, en raison des changements survenus depuis 2009, la Stratégie a besoin d’être actualisée.

Les investissements du secteur extractif canadien à l’étranger sont toujours importants, et continuent de croître. De plus en plus d’entreprises sont sensibilisées aux différentes lignes directrices et normes en matière de RSE et commencent à les mettre en œuvre dans leurs activités extracôtières. Plusieurs entreprises n’ont toutefois pu intégrer complètement la RSE à leurs activités, en particulier les petites sociétés minières, qui estiment que la RSE est moins pertinente pour leur entreprise. Pourtant, leur approche au cours des étapes initiales du développement est essentielle pour obtenir la participation des communautés.  

Les entreprises continuent de demander des orientations et du soutien au GC pour gérer les risques associés à leurs activités dans des environnements complexes, ce qui reflète en partie la nature changeante des défis que doivent relever les pays en développement. L’établissement d’un environnement habilitant dans les pays est une question de plus en plus importante. On estime que les gouvernements des pays en développement sont essentiels pour assurer une gestion durable des ressources naturelles sur les plans économique, social et environnemental. Leur capacité de leur faire est cependant limitée. Pour cette raison, on reconnaît de plus en plus que les résultats associés au secteur extractif sur les plans du développement et de l’environnement ont été décevants au niveau des pays. Pour renverser cette tendance, il faut des interventions pour appuyer les gouvernements à l’échelle nationale, régionale et locale.

Des normes reconnues à l’échelle internationale ont été établies pour aider les entreprises à gérer les risques sur les plans social, économique et environnemental par le truchement de pratiques commerciales responsables. Ces normes ont facilité le virage en vue d’intégrer davantage la RSE aux activités quotidiennes des entreprises. Il a été plus facile d’appliquer la Stratégie actuelle au secteur minier qu’aux secteurs pétrolier et gazier. En raison des défis que ces deux secteurs doivent relever, ils ont de plus en plus besoin d’approches et d’outils appropriés en matière de RSE.  

Conclusion 2 : Des résultats ont été constatés jusqu’à présent en ce qui concerne l’établissement d’un environnement propice et l’amélioration de la capacité des pays hôtes (pilier 1) et la promotion des lignes directrices en matière de RSE (pilier 2). Cependant, certaines possibilités d’optimiser les résultats de tous les piliers n’ont pas été pleinement exploitées.

Dans l’ensemble, la Stratégie a eu des répercussions positives sur l’image de marque du Canada en tant que chef de file dans la promotion des principales directives et normes en matière de RSE. Les initiatives de renforcement de la capacité, y compris les programmes d’aide bilatérale et les initiatives d’échange d’information, ont contribué à l’image du Canada à titre d’expert en matière de gouvernance des ressources naturelles. La Stratégie a fourni un cadre au GC pour amorcer des discussions avec plusieurs intervenants sur l’importance de la RSE dans le secteur extractif à l’étranger. Les missions du Canada à l’étranger ont réussi à hausser l’image du Canada à titre « d’intermédiaire honnête » et de chef de file dans la promotion de pratiques commerciales responsables en mettant en œuvre toute une gamme d’initiatives auxquelles l’industrie et les intervenants locaux ont participé.

Malgré ces réussites, des facteurs externes ont limité la capacité d’améliorer l’environnement dans les pays où il y a d’importants investissements dans le secteur extractif. Les défis au niveau des pays demeurent complexes et de nouveaux problèmes émergent, comme la nationalisation des ressources. Plusieurs des initiatives mises en œuvre par le Canada pour appuyer l’amélioration de la gouvernance n’avaient pas l’envergure suffisante pour régler complètement les défis liés à la gouvernance des ressources naturelles et créer un environnement propice à la RSE. Des occasions de créer des liens plus étroits entre les programmes de développement et les activités commerciales du MAECD ont été manquées. Le Canada n’utilise pas son plein potentiel pour transférer aux pays hôtes l’expertise canadienne pertinente en collaborant avec d’autres partenaires internationaux.  

Conclusion 3 : Des résultats plus modestes ont été constatés en ce qui concerne les travaux du Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive (pilier 3).

Le Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive a réalisé certains progrès en ce qui concerne la promotion de l’importance de la RSE et des mécanismes de règlement des différends. Cependant, le mandat du Bureau n’était pas clair pour certains intervenants. Dans plusieurs pays où il y a d’importants actifs miniers canadiens, les intervenants ont indiqué avoir un accès limité au soutien du Bureau en raison des contraintes au chapitre des ressources et de l’impossibilité pour une seule personne de couvrir toutes les missions.

En ce qui concerne la mise en œuvre du mécanisme de règlement des différends, six demandes ont été adressées au Bureau mais une seule s’est rendue jusqu’à l’étape de la médiation, et aucun des dossiers n’a suivi tout le processus en vue d’une solution. Les entreprises et les ONG ont choisi de se retirer du processus plutôt que de le poursuivre. Les entreprises et les intervenants ont indiqué qu’ils préféraient faire affaire avec le PCN du Canada, qu’ils perçoivent comme étant plus objectif et impartial que le Bureau. Par conséquent, les progrès de celui-ci sur le plan de la médiation ont été limités.

Conclusion 4 : La capacité du Centre d’excellence d’atteindre ses objectifs a été limitée par l’environnement de gouvernance difficile qui a empêché d’établir un consensus.   

Il a été convenu que les objectifs du Centre d’excellence étaient importants pour communiquer de l’information sur les pratiques exemplaires en matière de RSE et faciliter la discussion entre de multiples intervenants sur les défis émergents liés à la RSE. Toutefois, le Centre d’excellence n’a pas été à la hauteur des attentes comme le prévoyait la Stratégie. Pour la plupart des entreprises, le site Web était trop élémentaire pour leur être utile dans leurs activités. La structure de gouvernance du Centre d’excellence était complexe et il n’a pas été possible d’atteindre un consensus, même pour le contenu du site Web.  

Des questions ont été soulevées quant à la façon dont le Centre d’excellence pourrait générer des fonds pour assurer sa continuité. L’industrie est prête à contribuer, mais les ONG estiment que cela risquerait de miner la crédibilité du Centre d’excellence. Les ONG s’attendaient à ce que le Centre d’excellence serve de plateforme pour discuter avec le gouvernement. Les entreprises estiment que ce manque de consensus est une occasion manquée d’engager le dialogue.  

Conclusion 5 : Le manque de ressources humaines et financières et l’absence d’un plan de mise en œuvre pour promouvoir la cohérence au sein du MAECD et des autres ministères ont limité la capacité de mettre la Stratégie en œuvre.

Le niveau de ressources humaines et financières allouées dans le cadre de la Stratégie n’a pas été suffisant pour appuyer des initiatives coordonnées à long terme ou pour obtenir des résultats à plus long terme. Le manque de ressources et la formation limitée disponible pour bon nombre de personnes en affectation dans les missions ont fait en sorte qu’il y a eu moins d’initiatives et que la sensibilisation a été réduite. Des occasions ont été manquées dans un certain nombre de marchés.

Le fait que le MAECD n’avait pas de plan de mise en œuvre a contribué à une sensibilisation inégale à la Stratégie et aux normes connexes en matière de RSE et à leur promotion dans le réseau des missions. Il n’y a pas eu d’effort soutenu pour promouvoir la Stratégie auprès du personnel des missions, par manque de ressources ou en raison de priorités concurrentes. Cette situation a été davantage exacerbée par le niveau de coordination insuffisant entre les activités de développement du MAECD et ses activités commerciales. Il faudrait mieux coordonner les projets de développement et les activités appuyées par les missions dans les marchés clés. La coopération avec les autres ministères devrait également être améliorée. Même si le MAECD et RNCan entretiennent une bonne relation de travail, il y aurait d’autres occasions de renforcer la participation des autres ministères comme Environnement Canada et Industrie Canada.

Conclusion 6 : Les objectifs, les résultats escomptés et les repères ou indicateurs en matière de rendement de la Stratégie n’ont pas été communiqués efficacement. En raison de l’absence d’une méthode pour évaluer les progrès, la prise de décisions n’était pas fondée sur des données probantes.  

Alors que la Stratégie présentait huit activités de base (y compris les « quatre piliers »)  pour améliorer l’avantage concurrentiel des entreprises canadiennes du secteur extractif à l’étranger, elle n’établissait pas clairement les repères en matière de rendement ni de quelle façon le rendement serait mesuré, ce qui a causé de la confusion concernant l’interprétation des objectifs réels de la Stratégie et la définition de la réussite. L’absence d’un cadre pour mesurer les résultats a limité la capacité de tirer des leçons des initiatives entreprises jusqu’à présent et de déterminer les domaines où des améliorations pourraient être apportées pour optimiser les résultats.

6.0 Recommandations

Recommandation 1 : Actualiser la Stratégie en portant une attention plus particulière au renforcement de la coordination entre les ministères et à une harmonisation accrue des initiatives du Canada en matière de commerce, de développement et de politiques.

Pour renforcer la coordination entre les ministères pour créer un environnement propice à la RSE, certaines mesures devront être prises, y inclus :      

• élaborer un énoncé commun des objectifs et clarifier les rôles du MAECD et de RNCan en ce qui concerne la mise en œuvre d’initiatives à l’étranger afin de renforcer la capacité des pays hôtes;
• déterminer des initiatives de renforcement de la capacité à long terme pour optimiser l’expertise des autres ministères (p. ex., EC, et AADNC) et appuyer la création d’environnements propices dans des pays où il y a d’importants investissements du secteur extractif canadien;  
• continuer d’appuyer les efforts déjà fournis par l’industrie pour recenser les pratiques exemplaires novatrices en matière de RSE et les communiquer aux entreprises canadiennes.  

Une plus grande harmonisation avec les initiatives du Canada en matière de commerce international, de développement et d’initiatives politiques liées à la RSE sera particulièrement cruciale afin d’obtenir des résultats. Plusieurs changements seront nécessaires pour y parvenir, y compris :    

• l’élaboration d’une nouvelle structure de gouvernance qui tiendrait compte des objectifs du GC en matière de commerce international, de développement et de politique serait nécessaire pour la mise en œuvre de la Stratégie; 
• l’examen et le renforcement des mandats du groupe de travail sur la RSE et du Comité interministériel sur la RSE afin de faciliter la planification concertée des initiatives en matière de RSE, leur promotion et leur mise en œuvre à plus grande échelle;
• l’établissement de marchés prioritaires pour la mise en œuvre des initiatives du gouvernement en matière de RSE et le transfert de l’expertise en matière de RSE;  
• une meilleure promotion de l’approche concertée pour l’ensemble des missions pour mettre en œuvre les initiatives liées à la RSE;
• la création de synergies entre le Bureau du conseiller en RSE et le PCN du Canada pour clarifier les rôles des deux mécanismes, contrer toute perception de dédoublement et améliorer l’efficacité de ces mécanismes volontaires et extrajudiciaires de règlement des différends liés à la RSE. 

Recommandation 2 : Élaborer un plan pour guider la mise en œuvre de la Stratégie améliorée et des futures activités ainsi que l’affectation des ressources connexes.

Un plan est nécessaire pour clarifier les méthodes et mettre en œuvre la Stratégie actualisée. Ce plan de mise en œuvre devrait comprendre, entre autres :  

• un examen des options pour les initiatives complémentaires au MAECD ainsi que dans d’autres ministères pour créer des synergies et tirer parti de l’expertise à l’extérieur du GC;
• un processus évolutif pour recenser les pratiques exemplaires en matière de RSE, les outils de promotion, ainsi que de nouvelles normes et lignes directrices, y compris des mécanismes pour surveiller leur mise en œuvre;  
• un plan de sensibilisation pour accroître la connaissance de la Stratégie à l’AC, dans les missions à l’étranger et dans les autres ministères;  
• un plan de communication externe et des outils, y compris des moyens pour promouvoir l’expertise et les initiatives du Canada en matière de RSE dans les tribunes internationales importantes (p. ex., G-7 et G-20, la Coopération économique pour l'Asie-Pacifique (APEC), l’Organisation des États américains, la Francophonie);
• un cadre de mesure du rendement établissant des repères et des indicateurs de réussite dans l’atteinte des résultats pour chacun des piliers.

Recommandation 3 : Continuer d’élaborer des outils et de la formation sur la RSE pour appuyer le personnel du MAECD (à l’AC et dans les missions) qui participe à la mise en œuvre de la Stratégie du Canada

Une formation supplémentaire et plus systématique serait utile pour le personnel du MAECD afin de lui permettre de mieux connaître la Stratégie et de contribuer à sa mise en œuvre. Les efforts en cours pour élaborer un programme de formation complet en matière de RSE à l’intention du personnel politique, du commerce et du développement pourraient être accrus. Le personnel en poste dans des marchés prioritaires/pays où il y a des investissements considérables du secteur extractif canadien devrait suivre une formation obligatoire. Il faudrait continuer d’élaborer des stratégies pour aider les missions à accéder aux ressources liées à la RSE ainsi que des plans à plus long terme pour les activités liées à la RSE.  

Recommandation 4 : Déterminer les mécanismes pour promouvoir la participation régulière du gouvernement du Canada et des autres intervenants clés comme les entreprises, les associations industrielles et les groupes de la société civile pour contribuer à l’amélioration et au renouvellement continus de la Stratégie du Canada. 

Les activités pour inciter les intervenants à participer à la promotion des lignes directrices, des pratiques exemplaires et des approches en matière de RSE devraient se poursuivre et devraient être plus nombreuses. Plusieurs plateformes sont en place pour les intervenants comme le Centre d’excellence, AMC, l’ACPE, CIMM et l’Initiative Devonshire. Le pouvoir rassembleur de ces plateformes pourrait accroître l’adhésion à la Stratégie et la crédibilité des efforts du GC pour encourager des pratiques commerciales responsables dans le secteur extractif canadien.

Recommandation 5 : Trouver des moyens plus efficaces d’aider davantage les jeunes entreprises du secteur extractif à mettre en œuvre des activités et des initiatives liées à la RSE qui concordent avec leurs besoins, leurs contextes opérationnels et leurs défis en matière d’investissements.

Les plus importants écarts liés à l’application de la RSE au niveau des entreprises ont été constatés chez les petites sociétés du secteur extractif. Plusieurs intervenants ont souligné la nécessité d’élaborer et de promouvoir des outils à l’intention des petites sociétés et de les aider à intégrer les activités liées à la RSE à leurs opérations. Ceci pourrait inclure la prestation de soutien au personnel des missions pour déterminer les pratiques exemplaires en matière de RSE pertinentes aux défis opérationnels auxquels font face les jeunes entreprises et la communication de ces pratiques aux jeunes entreprises.   

Le MAECD devrait également envisager de collaborer plus étroitement avec les partenaires du gouvernement fédéral (p. ex., RNCan et AADNC) afin de promouvoir auprès des jeunes entreprises minières l’intégration des normes internationales en matière de RSE à leurs cycles de planification des activités, en particulier aux étapes du repérage et de l’exploration. Les associations industrielles comme AMC et l’ACPE pourraient également jouer un important rôle de facilitation à cet égard.

7.0 Réponse Et Plan D'Action De Le Direction

Recommandation 1

Que la Stratégie soit améliorée, en portant une attention plus particulière au renforcement de la coordination entre les ministères et en harmonisant davantage les initiatives du Canada en matière de commerce, de développement et de politiques.

Réponse et plan d’action de la direction

La Stratégie améliorée relative à la RSE « Le modèle d’affaires canadien : Stratégie de promotion de la RSE pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger » a été annoncée le 14 novembre 2014. Cette recommandation sera prise en compte dans la mise en œuvre de la Stratégie améliorée. 

La fusion du MAECD a déjà contribué à améliorer l’harmonisation, mais la direction convient qu’une coordination et une harmonisation accrues seraient utiles, et mettra cette recommandation en œuvre.

Centre de responsabilité

BTA

Commentaires : MES, IOR, RNCan, EC AADNC, autres ministères

Échéancier

Renforcer la coordination pour créer un environnement propice à la RSE

Réponse et plan d’action de la direction

1a. Élaborer un énoncé commun des objectifs et clarifier les rôles du MAECD et de RNCan en ce qui concerne la mise en œuvre d’initiatives à l’étranger afin de renforcer la capacité des pays hôtes.

La direction convient qu’il serait utile d’élaborer un énoncé commun des objectifs et de clarifier les rôles du MAECD et de RNCan, mais suggère de le faire pour toute la Stratégie et non seulement pour les activités de renforcement des capacités. Ceci pourrait constituer une partie du plan de mise en œuvre pour l’avenir. (Voir également la réponse à la recommandation 2).

Centre de responsabilité

Commentaires : MES, IOR, RNCan, EC, AADNC, autres ministères

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

1b. Déterminer des initiatives de renforcement de la capacité à long terme pour optimiser l’expertise des autres ministères (p. ex., EC, et AADNC) et appuyer la création d’environnements propices dans des pays où il y a d’importants investissements du secteur extractif canadien. 

La direction convient que déterminer les initiatives de renforcement des capacités à long terme qui optimiseraient la capacité des autres ministères serait utile pour la Stratégie relative à la RSE et en tiendra compte dans la mise en œuvre à l’avenir. Il existe un modèle pour une telle interaction, celui du Point de contact national du Canada (PCNC) pour les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales (EMN), qui incluent RNCan et plusieurs autres ministères.

Centre de responsabilité

Commentaires : MES, IOR, DEV géographique

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

1c. Continuer d’appuyer les efforts déjà fournis par l’industrie pour recenser les pratiques exemplaires novatrices en matière de RSE et les communiquer aux entreprises canadiennes.

La direction convient de continuer d’appuyer non seulement les efforts menés par l’industrie, tel que recommandé, mais aussi à l’échelle internationale et celles du Ministère pour recenser et partager les pratiques exemplaires novatrices liées à la RSE. Il est à noter que la Stratégie améliorée annoncée le 14 novembre 2014 comprend maintenant les guides en matière de RSE publiés depuis 2009, c.-à-d., les Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme des Nations Unies et le Guide de l’OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque. Elle a maintenant la souplesse nécessaire pour sensibiliser à une plus grande échelle aux guides sur la RSE à l’intention du secteur extractif, y compris les guides élaborés au Canada, c.-à-d., Vers le développement minier durable, de l’Association minière du Canada et e3Plus, de l’Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs.

Centre de responsabilité

Commentaires : BBI, MES, IOR, intervenants des organisations industrielles

Échéancier

Améliorer l’harmonisation avec les initiatives du Canada sur le plan du commerce international, du développement et des politiques liées à la RSE

Réponse et plan d’action de la direction

1d. Une structure de gouvernance renouvelée qui tiendrait compte des objectifs du GC en matière de commerce international, de développement et de politique serait nécessaire pour la mise en œuvre de la Stratégie.

Une structure de gouvernance claire est en place pour la Stratégie et les efforts du gouvernement en matière de RSE. Cette structure est composée de deux comités intergouvernementaux, présidés par le MAECD :  

• Le Groupe de travail sur la RSE, qui couvre la Stratégie relative à la RSE, et qui est composé de représentants des directions du MAECD et de RNCan;
• Le Comité interministériel sur la RSE, qui s’occupe des questions plus générales en matière de RSE et qui est composé de représentants de tout le gouvernement fédéral.

Bien que cette structure soit suffisante, le lancement de la Stratégie améliorée en matière de RSE revitalisera la structure de gouvernance, puisqu’elle servira à coordonner sa mise en œuvre.

Centre de responsabilité

Commentaires : Membres du GT sur la RSE et du Comité interministériel sur la RSE

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

1e. Les mandats du groupe de travail sur la RSE et du Comité interministériel sur la RSE devraient être examinés et renforcés pour favoriser la planification concertée des initiatives en matière de RSE, leur promotion et leur mise en œuvre à plus grande échelle.  

La direction accepte cette recommandation et examinera le mandat des deux comités afin d’optimiser leur efficacité pour  mener à bien la mise en œuvre de la Stratégie améliorée relative à la RSE, et veillera à renforcer la coordination avec les autres ministères. Ceci sera fait de façon à simplifier les processus de planification.

Centre de responsabilité

Commentaires : Membres du Comité interministériel sur la RSE

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

1f. Les marchés prioritaires devraient être déterminés pour la mise en œuvre des initiatives du gouvernement en matière de RSE et le transfert de l’expertise liée à la RSE.

Compte tenu de la nature changeante des demandes liées à la RSE, la direction préférerait proposer une approche qui permettrait au Ministère de répondre rapidement aux besoins changeants plutôt que de déterminer certains pays où des initiatives en matière de RSE devraient être mises en œuvre ou qui auraient besoin de conseils d’experts. Ainsi, le gouvernement pourrait fournir un soutien en matière de RSE des plus efficaces dans des pays où les entreprises du secteur extractif sont présentes et où les besoins sur le plan de la RSE sont les plus criants. La Stratégie améliorée relative à la RSE renforce le soutien aux initiatives en matière de RSE dans les missions canadiennes à l’étranger pour assurer un niveau de service invariablement élevé en matière de RSE partout dans le monde, et qui pourrait leur permettre de fournir des orientations en matière de RSE qui seraient pertinentes pour chaque pays ou région. Le Fonds de la RSE, un Fonds souple et ponctuel à l’usage des délégués commerciaux, est intégré au cycle de planification annuel de Strategia et vise à répondre aux besoins en matière de RSE dans un pays donné et déterminé par les représentants du MAECD sur le terrain.

Centre de responsabilité

Commentaires : Missions

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

1g. Il faudrait promouvoir davantage l’approche concertée pour l’ensemble de la mission pour mettre en œuvre les initiatives liées à la RSE.

La direction convient d’élaborer un plan pour promouvoir une approche concertée pour l’ensemble des missions pour mettre en œuvre les initiatives en matière de RSE, dans le cadre du plan de mise en œuvre de la Stratégie améliorée relative à la RSE, et signale que la promotion des initiatives canadiennes en matière de RSE sont habituellement la responsabilité de la section du commerce des missions.

Centre de responsabilité

Commentaires : Missions

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

1h. Créer des synergies entre le Bureau du conseiller en RSE et le PCN du Canada pour clarifier les rôles des deux mécanismes, contrer toute perception de dédoublement et améliorer l’efficacité de ces mécanismes volontaires et extrajudiciaires de règlement des différends liés à la RSE. 

La clarification du rôle du Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive et de celui du PCN pour créer des synergies fait partie de la Stratégie améliorée. Le mandat du conseiller en RSE sera modifié pour inclure une plus grande coordination entre les deux mécanismes de facilitation du dialogue. Le Bureau du conseiller en RSE se concentrera sur les premières étapes de la facilitation du dialogue, alors que le PCN se penchera sur les dossiers plus complexes susceptibles de nécessiter une médiation officielle et structurée. Ces changements seront précisés dans l’orientation stratégique fournie au nouveau conseiller au moment de sa nomination.

Centre de responsabilité

Commentaires : BTR, Direction de la justice

Échéancier

Recommandation 2

Qu’un plan soit élaboré pour guider la mise en œuvre de la Stratégie améliorée et des futures activités et  l’affectation des ressources connexes.

Réponse et plan d’action de la direction

La direction accepte la recommandation relative à l’élaboration d’un plan de mise en œuvre pour la Stratégie améliorée et l’appliquera. Un cadre de travail énonçant les engagements et les activités discrétionnaires, comme il est indiqué dans la Stratégie améliorée, sera élaboré. Toutes les sous-recommandations de la recommandation 2 seront intégrées au plan de mise en œuvre, avec certaines explications, comme il est indiqué ci-dessous.

Centre de responsabilité

BTA

Commentaires : RNCan, MES, IOR, autres membres du Comité interministériel sur la RSE

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

2a. Examiner les options pour mettre en œuvre des initiatives complémentaires au sein du MAECD et dans d’autres ministères pour créer des synergies et tirer parti de l’expertise à l’extérieur du GC.

Le Groupe de travail sur la RSE (composé de représentants des Directions du MAECD et de RNCan) et le Comité interministériel sur la RSE, composé de toute une gamme de représentants du gouvernement fédéral, seront chargés de la mise en œuvre de la Stratégie améliorée. La diversité de leur composition donnera l’occasion d’examiner des options pour des initiatives complémentaires et de créer des synergies avec d’autres ministères. Le Centre d’excellence agira comme source d’expertise en matière de RSE à l’extérieur du GC.

Centre de responsabilité

Commentaires : NRCan, MES, IOR, autres membres du Comité interministériel sur la RSE

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

2b. Mettre en place un processus évolutif pour recenser les pratiques exemplaires en matière de RSE, les outils de promotion, ainsi que de nouvelles normes et lignes directrices, y compris les mécanismes pour surveiller leur mise en œuvre.

Cet élément constituera un objectif du plan de mise en œuvre de la Stratégie améliorée relative à la RSE.

Centre de responsabilité

Commentaires : NRCan, MES, IOR, autres membres du Comité interministériel sur la RSE

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

2c. Élaborer un plan de communication externe et des outils, y compris des moyens pour promouvoir l’expertise du Canada en matière de RSE et les initiatives dans les tribunes internationales importantes (p. ex., G-7 et G-20, la Coopération économique pour l'Asie-Pacifique (APEC), l’Organisation des États américains, la Francophonie).

Un plan de communication externe, axé sur la sensibilisation à l’importance de la RSC en général, y compris dans les tribunes internationales importantes, sera intégré au plan de mise en œuvre de la Stratégie améliorée relative à la RSE. Une section de la Stratégie améliorée « Promouvoir et renforcer les lignes directrices en matière de RSE » précise clairement l’intention de sensibiliser aux normes reconnues à l’échelle internationale en matière de RSE tant au Canada qu’à l’étranger.

Centre de responsabilité

Commentaires : CMC

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

2d. Élaborer un cadre de mesure du rendement énonçant les repères et les indicateurs de réussite pour atteindre des résultats sous chacun des piliers.

Un cadre de mesure du rendement sera élaboré dans le cadre de la mise en œuvre de la Stratégie améliorée relative à la RSE. Il permettra de suivre les résultats mesurables de toutes les activités liées à la RSE du MAECD, et non seulement celles qui faisaient partie initialement des « quatre piliers ». L’un des quatre piliers (le Centre d’excellence) n’est pas une entité gouvernementale et par conséquent, il ne serait pas approprié d’établir des indicateurs de rendement et de suivre ses résultats, bien que les activités du Centre d’excellence continuent de jouer un rôle important dans l’atteinte des objectifs de la Stratégie.

Centre de responsabilité

Commentaires : MES, IOR, RNCan

Échéancier

Recommandation 3

Que l’élaboration d’outils et de formation liés à la RSE se poursuive pour appuyer le personnel du MAECD (à l’AC et dans les missions) qui participe à la mise en œuvre de la Stratégie du Canada.

Réponse et plan d’action de la direction

La direction accepte la recommandation. Depuis septembre 2013, le MAECD a mis en œuvre une approche plus systématique en matière de formation au sein du Ministère. Les partenariats informels entre les sections existantes de formation et des politiques ont été considérablement optimisés pour partager les coûts et fournir aux agents, tant au Canada qu’à l’étranger, l’information dont ils ont besoin pour aider les entreprises sur des questions liées à la RSE, y compris par l’intermédiaire de projets-pilotes de cours sur la façon d’encourager des relations mutuellement productives entre les communautés et les entreprises, les pratiques d’affaires qui tiennent compte des conflits, et les stratégies de lutte contre la corruption.

Centre de responsabilité

BTA

Commentaires : BTR, ICSE

Échéancier

Exercice 2014-2015

Réponse et plan d’action de la direction

3a. Élaborer un programme de formation complet en matière de RSE à l’intention du personnel politique, du commerce et du développement.

Bien qu’il soit reconnu que des efforts additionnels en matière de formation seraient utiles pour le Service des délégués commerciaux pour appuyer les entreprises à l’étranger, la capacité de fournir un programme de formation amélioré dépendra de la disponibilité des ressources.

Centre de responsabilité

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

3b. Établir une formation obligatoire à l’intention du personnel en poste dans des marchés prioritaires/pays où il y a des investissements considérables du secteur extractif canadien.

La direction convient qu’une formation de ce type serait utile et amorcera des discussions avec BTR et l’ICSE pour examiner la possibilité d’offrir une formation obligatoire pour le personnel des pays et régions prioritaires désignés où des entreprises canadiennes du secteur extractif sont présentes et où les besoins en matière de RSE sont les plus criants.

Centre de responsabilité

Commentaires : BTR, ICSE

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

3c. Élaborer des lignes directrices stratégiques et des outils pour aider les missions à accéder aux ressources liées à la RSE ainsi que des plans à plus long terme pour les activités liées à la RSE. 

La direction comprend que l’accès des missions aux ressources liées à la RSE est lié aux ressources financières, essentiellement au Fonds de la RSE. Dans le cadre du cycle de planification annuel, le Fonds reçoit régulièrement environ deux fois plus de demandes que le maximum de fonds disponibles dans l’enveloppe. Actuellement, le Fonds de la RSE fait partie de FSC/FSCI et ne peut appuyer que de petites initiatives ciblées, et les fonds doivent être entièrement décaissés au cours de l’exercice. La planification à plus long terme pourrait nécessiter des ressources financières additionnelles, de même qu’un nouveau modèle de financement.

Centre de responsabilité

Échéancier

Recommandation 4

Que des mécanismes soient déterminés pour promouvoir une participation régulière du gouvernement du Canada et des autres intervenants clés comme les entreprises, les associations industrielles et les groupes de la société civile afin de contribuer à l’amélioration et au renouvellement continus de la Stratégie du Canada.

Réponse et plan d’action de la direction

La direction convient que des communications régulières avec les entreprises, les associations industrielles, la société civile et les universitaires contribueraient à l’amélioration continue de la Stratégie relative à la RSE. Les intervenants ont indiqué que le Centre d’excellence, en particulier, était une plateforme efficace pour communiquer régulièrement  avec le GC sur la Stratégie relative à la RSE.

Centre de responsabilité

BTA

Commentaires : Membres du Comité interministériel sur la RSE et du Centre d’excellence

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

4a. Augmenter les activités pour inciter les intervenants à promouvoir les lignes directrices, les pratiques exemplaires et les approches en matière de RSE , y compris dans le cadre de plateformes comme le Centre d’excellence, AMC, l’ACPE, CIMM et l’Initiative Devonshire pour accroître l’adhésion à la Stratégie et améliorer la crédibilité des efforts du GC.

Au cours de la dernière année, le Ministère a fourni encore plus d’efforts pour communiquer avec une vaste gamme de groupes d’intervenants en vue d’améliorer la connaissance interne et les services fournis aux entreprises canadiennes. Un engagement accru, par exemple, par la participation des intervenants ou leur soutien aux initiatives liées à la RSE sera abordé dans le cadre du plan de mise en œuvre de la Stratégie améliorée.

Centre de responsabilité

Échéancier

Recommandation 5

Que des moyens plus efficaces soient déterminés pour aider davantage les petites sociétés du secteur extractif à mettre en œuvre des activités et des initiatives liées à la RSE qui concordent avec leurs besoins, leurs contextes opérationnels et leurs défis en matière d’investissement.

Réponse et plan d’action de la direction

La direction convient que des efforts plus efficaces et ciblés sur les petites entreprises sont requis. Cet élément sera intégré au Plan de mise en œuvre pour la Stratégie améliorée, et a déjà été intégré jusqu’à un certain point au programme de formation sur la RSE. Le MAECD collabore avec RNCan à cet égard. La Stratégie améliorée identifie les petites entreprises du secteur extractif comme un groupe qui nécessite une attention particulière et participation accrue. Les efforts à cet égard permettraient en outre de respecter les engagements pris dans le Plan d’action sur le commerce mondial pour appuyer les PME. De plus, aider les petites entreprises minières en leur fournissant des conseils en matière de RSE constituera la majeure partie du travail du Bureau du conseiller en RSE. Il faudrait signaler qu’en raison de l’insuffisance d’une présence canadienne, bon nombre de petites entreprises minières, manifestement canadiennes, ne se qualifient pas comme clients.

Centre de responsabilité

BTA

Commentaires : RNCan

Échéancier

Non défini

Réponse et plan d’action de la direction

5a. Élaborer et promouvoir des outils liés à la RSE à l’intention des petites entreprises et fournir du soutien pour les activités de RSE connexes.

En augmentant tous les services fournis par le MAECD aux petites entreprises extractives serait un défi, compte tenu de leur nombre. Par conséquent, le GC préfère cibler ses efforts à l’intention des petites entreprises sur la promotion et l’élaboration d’outils pour mobiliser les intervenants, compte tenu du rôle important que ces entreprises jouent pour donner le ton aux futures relations entourant un projet. La Stratégie améliorée présente cette approche.

Centre de responsabilité

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

5b. Fournir du soutien au personnel des missions canadiennes pour recenser les pratiques exemplaires en matière de RSE pertinentes eu égard aux défis opérationnels auxquels font face les jeunes entreprises du secteur extractif.

Voir la réponse générale à la recommandation 5.

Centre de responsabilité

Échéancier

Réponse et plan d’action de la direction

5c. Considérer de collaborer plus étroitement avec les partenaires du gouvernement fédéral (p. ex., RNCan et AADNC) pour promouvoir l’adoption et/ou la mise en œuvre de normes internationales en matière de RSE par les jeunes entreprises minières dans leurs cycles de planification des activités, en particulier aux étapes du repérage et de l’exploration.

La direction convient qu’il faudrait intensifier les efforts pour promouvoir les normes internationales en matière de RSE auprès des petites entreprises. En même temps, en raison de leur petite taille et du risque qu’elles courent en axant leurs activités sur l’exploration et (parfois) le développement, les petites entreprises du secteur extractif, en particulier, font face à des défis importants en « adoptant » ou en adhérant à trop de mécanismes internationaux en matière de RSE. 

La Stratégie améliorée renvoie maintenant à six lignes directrices internationales, y compris les Principes directeurs des Nations Unies sur l’entreprise et les droits de l’homme et le Guide de l’OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque... Le GC s’attend à ce que les petites entreprises respectent au moins les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales. Certains mécanismes, comme les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme, permettent aux entreprises de respecter ou d’adhérer aux principes sans être forcément obligées de suivre les procédures officielles d’admission. Il faut cependant reconnaître que d’autres mécanismes pourraient poser des problèmes pour les petites entreprises, ou pourraient ne pas être appropriés dans l’environnement du pays hôte où elles ont des activités. Le plan de mise en œuvre de la Stratégie améliorée relative à la RSE tiendra compte de cette recommandation et de ces considérations.

Centre de responsabilité

Commentaires : RNCan, autres membres du Comité interministériel sur la RSE

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Annexe 1 : Liste des constatations

Constatation 1

Les investissements de l’industrie extractive du Canada à l’étranger continuent d’être importants. Malgré une sensibilisation et une adhésion accrues aux principales lignes directrices et normes en matière de RSE, la capacité des entreprises canadiennes du secteur extractif d’intégrer la RSE à toutes leurs activités à l’étranger et de gérer les risques sociaux et environnementaux a été inégale.

Constatation 2

Les entreprises continuent de demander des conseils et du soutien au gouvernement du Canada pour gérer les risques liés à l’exploitation dans des environnements complexes et difficiles. Ceci reflète en partie la nature changeante des défis que doivent relever les entreprises pétrolières, gazières et minières qui exercent des activités dans les pays en développement.

Constatation 3

La Stratégie devait couvrir les mines et l’extraction du pétrole et du gaz. Cependant, la participation de l’industrie minière a été beaucoup plus importante.

Constatation 4

Le concept de la RSE et le contexte des pratiques commerciales responsables ont évolué depuis le lancement de la Stratégie du Canada. Celle-ci ne reflète plus pleinement le contexte actuel en ce qui concerne le renforcement de la capacité des pays hôtes, les questions de gouvernance sociale et la collaboration avec les communautés.

Constatation 5

Le secteur extractif à l’étranger requiert toujours une attention particulière en ce qui concerne la RSE en raison du lot de défis  particuliers auxquels font face les entreprises minières, pétrolières et gazières.

Constatation 6

La Stratégie est harmonisée avec les priorités du MAECD, y compris l’appui au développement du commerce international et à l’établissement de partenariats avec le secteur privé pour procurer des avantages économiques aux pays en développement.

Constatation 7

Le gouvernement du Canada et le MAECD, en particulier, ont un rôle clé à jouer pour promouvoir la collaboration entre les intervenants et déterminer des moyens pour relever les défis changeants liés à la RSE dans le secteur extractif à l’étranger.

Constatation 8

Dans l’ensemble, la Stratégie a eu un impact positif sur la façon dont le Canada est perçu à l’étranger pour son rôle de chef de file dans la promotion des lignes directrices et normes clés en matière de RSE.

Constatation 9

Certains progrès ont été réalisés par le gouvernement du Canada en vue de créer un environnement propice à la RSE par le truchement d’initiatives internationales d’échange d’information et de projets de collaboration bilatérale dans des pays et régions où le secteur extractif canadien a d’importants investissements.

Constatation 10

Malgré les progrès réalisés dans certains pays, dans l’ensemble, les progrès pour renforcer la capacité et créer un environnement propice à des pratiques commerciales responsables n’ont pas été uniformes. On laisse échapper des occasions de mieux harmoniser les programmes aux occasions d’affaires potentielles.

Constatation 11

Les entreprises du secteur extractif canadien ont signalé la valeur ajoutée que peuvent procurer les initiatives en matière de RSE du secteur extractif dans des pays et des régions où il y a eu de mauvaises pratiques en matière d’exploitation minière et des  répercussions négatives connexes sur l’environnement ou des conflits sociaux avec les communautés locales. Les activités liées à la RSE mises en œuvre par les missions et les bureaux régionaux procurent une valeur ajoutée à la compétitivité des entreprises canadiennes du secteur extractif.

Constatation 12

Le Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive s’est acquitté de son mandat visant à promouvoir l’importance des mesures de réparation et le mécanisme de règlement des différends du Bureau. Cependant, malgré les différentes activités promotionnelles réalisées, les entreprises canadiennes et certains membres du personnel dans les missions ont indiqué que le mandat du conseiller n’était pas clair.

Constatation 13

Depuis sa création il y a trois ans, le Bureau n’a pas encore réussi à obtenir un niveau d’appui suffisant des intervenants clés et il pourrait être plus efficace s’il fournissait un mécanisme de règlement des différends plus crédible.

Constatation 14

Bien que certains intervenants aient proposé de renforcer le mandat du conseiller en RSE, ni le Bureau ni même un ombudsman ne pourraient forcer les entreprises à participer à un mécanisme extrajudiciaire de règlement des différends pour mettre en œuvre des normes volontaires en matière de RSE.

Constatation 15

La justification qui sous-tendait la création d’un Centre d’excellence en matière de RSE est toujours valide. Le Centre d’excellence a réalisé certains progrès en vue d’élaborer un outil Web pour communiquer les pratiques exemplaires en matière de RSE, mais d’autres possibilités restent à exploiter.

Constatation 16

Le lancement de la Stratégie du Canada a coïncidé avec une période de restrictions budgétaires pour le gouvernement du Canada. Par conséquent, le niveau de ressources humaines et financières alloué à la Stratégie n’a pas été suffisant pour appuyer pleinement des initiatives coordonnées et à long terme ou pour obtenir des résultats à plus long terme.

Constatation 17

L’absence d’un plan de mise en œuvre au MAECD a fait en sorte que la sensibilisation, la compréhension et la promotion de la Stratégie et des normes relatives à la RSE dans le réseau des missions n’ont pas été uniformes. Le personnel des missions a fourni des efforts soutenus pour promouvoir la Stratégie, mais certains agents ont toutefois signalé l’accès limité à la formation sur la Stratégie ou sur les questions liées à la RSE dans le secteur extractif.

Constatation 18

La Stratégie a mené à la création de certains mécanismes interministériels pour échanger de l’information sur les activités liées à la RSE. La mise en œuvre de la Stratégie pourrait toutefois  bénéficier d’une coordination accrue entre le MAECD et les autres ministères.

Constatation 19

La création d’un avantage concurrentiel pour les entreprises canadiennes est l’un des résultats stratégique énoncé dans la Stratégie. Cependant, la capacité d’évaluer les résultats obtenus a été limitée par le manque d’objectifs, de résultats escomptés et d’indicateurs du rendement clairs.

Constatation 20

L’élargissement récent des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des EMN a fait en sorte que le mandat du Bureau du conseiller en RSE et celui du Point de contact national de l’OCDE du Canada se chevauchent considérablement. Dans les deux cas, le niveau des ressources allouées n’a pas été suffisant pour appuyer une solide fonction de règlement des différends, ou pour gérer un plus grand nombre de plaintes ou de demandes d’aide liées à la RSE.