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East Africa Metals Inc. et United Tegaru Canada - Évaluation initiale

Remarque : toutes les références indiquées se rapportent aux Principes directeurs de l’OCDE de 2011

Résumé

1. Le 10 septembre 2022, le Point de contact national (PCN) du Canada a reçu une demande d’examen de la part de United Tegaru Canada (« UTC »), une organisation non gouvernementale basée à Toronto. La demande d’examen portait sur le respect des Principes directeurs de l’OCDE par East Africa Metals Inc. (« East Africa Metals »), petite société minière établie à Vancouver qui se concentre sur l’exploration minière en Afrique de l’Est, dont en Éthiopie.
2. UTC a affirmé qu’en étant active en Éthiopie – et plus particulièrement du fait qu’elle a versé des taxes et droits de licence au gouvernement éthiopien – East Africa Metals est la cause d’incidences négatives sur les droits de l’homme, ou y a contribué, en lien avec des violations prétendument commises par le gouvernement de ce pays dans le conflit au Tigré (chapitre IV, paragraphes 1 et 2). Le déclarant s’est également demandé si East Africa Metals avait une politique formulant son engagement à respecter les droits de l’homme (chapitre IV, paragraphe 4), et si cette société exerçait une diligence raisonnable à cet égard (chapitre IV, paragraphe 5). Le déclarant n’affirme pas qu’East Africa Metals a elle-même porté atteinte aux droits de la personne dans le cadre de ses activités en Éthiopie.
3. Dans le cadre de son évaluation initiale, le secrétariat du PCN du Canada a eu des conversations distinctes avec les deux parties et a échangé des courriels avec elles. UTC et East Africa Metals ont eu la possibilité de fournir des documents justificatifs et des précisions, et ont été invités à vérifier les informations contenues dans cette évaluation initiale.
4. Un groupe de travail spécial composé de fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada et de Ressources naturelles Canada a examiné le cas et formulé une recommandation au PCN.
5. Se fondant sur la recommandation du groupe de travail, le PCN offre ses bons offices pour faciliter un dialogue entre les parties sur les questions soulevées en lien avec le paragraphe 4 (politique formulant l’engagement à respecter les droits de l’homme) et le paragraphe 5 (diligence raisonnable en matière de droits de l’homme) du chapitre IV.
6. Le PCN n’offre pas ses bons offices pour faciliter le dialogue sur les questions soulevées en lien avec les paragraphes 1 et 2 du chapitre IV.

Fond des circonstances spécifiques

Le déclarant

7. Le déclarant, United Tegaru Canada (UTC), est une organisation qui se décrit elle-même comme apolitique, non religieuse et à but non lucratif, basée à Toronto, en Ontario. UTC a été fondée en réponse à l’éclatement du conflit dans le nord de l’Éthiopie en 2020, et milite pour une prise de conscience et la prise de mesures concernant la situation humanitaire et des droits de la personne dans la région du Tigré en Éthiopie. UTC était représentée par un conseiller juridique lors de ses échanges avec le PCN.

L’intimée

8. L’intimée, East Africa Metals Inc., est une petite société minière dont le siège se trouve à Vancouver, en Colombie-Britannique. Elle est constituée en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions et est cotée à la Bourse de croissance TSX. Elle se décrit comme une société d’exploration minière axée sur l’identification, l’acquisition, l’exploration, le développement et la vente de propriétés de ressources en métaux de base et précieux en République fédérale démocratique d’Éthiopie et en République-Unie de Tanzanie.
9. Dans un rapport de gestion provisoire (RGP) couvrant la période de trois mois qui a pris fin le 30 juin 2023, l’intimée a indiqué que ses principaux intérêts dans les propriétés minières comprennent la « propriété Harvest » en Éthiopie, qui abrite le projet de lixiviation en tas de l’or de Terakimti. Dans le RGP, on note que la filiale en propriété exclusive de l’intimée, Tigray Ethiopia Holdings Inc., détient une participation de 70 % dans Harvest, les 30 % restants étant détenus par Enzana Mining Development PLC. Dans le RGP, on note également que l’intimée détient une participation de 30 % dans Tigray Resources Incorporated PLC, qui possède deux projets en Éthiopie, dont la « propriété Adyabo ».
10. On note également ce qui suit dans le RGP :
    
    « La Société a déclaré des droits de force majeure sur toutes les licences d’extension relatives à l’exploration et à l’exploitation minières en Éthiopie en lien avec les restrictions de voyage découlant de la pandémie de COVID-19 (mars 2020) et du conflit régional (novembre 2020). La déclaration de force majeure suspend toutes les obligations des accords de licence d’exploration et d’exploitation minières et protège les actifs de la Société. L’évolution récente de la situation et l’ouverture de pourparlers de paix encouragent la direction à croire que la région sera rouverte aux opérations commerciales à court ou moyen terme. L’objectif principal de la Société en Éthiopie au cours des 12 prochains mois est de maintenir son état de préparation et être prête à se lancer dans des programmes de développement et d’exploration minière dès que le ministère éthiopien des Mines aura confirmé que la région du Tigré est sûre pour la reprise des activités commerciales. » [TRADUCTION]

Point de vue du déclarant

11. Le déclarant affirme que le gouvernement éthiopien a commis de graves violations des droits de la personne depuis qu’il a lancé des opérations militaires dans la région du Tigré en 2020. En lien avec cette affirmation, le déclarant a fourni au PCN des copies de rapports d’Amnistie internationale et de Human Rights Watch. Le déclarant a également fourni une copie d’une déclaration écrite qu’il a faite en juin 2022 au Sous-comité des droits internationaux de la personne du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes.
12. Le déclarant soulève des questions concernant le non-respect par l’intimée de plusieurs des dispositions du chapitre IV (Droits de l’homme) des Principes directeurs, en particulier :
    • Chapitre IV (paragraphe 1) : Le déclarant affirme que l’intimée est la cause d’incidences négatives sur les droits de l’homme des Tigréens. Selon le déclarant, l’intimée a été ou est tenue de payer des « taxes supplémentaires et autres redevances » au gouvernement éthiopien dans le cadre de ses licences d’exploration. Le déclarant affirme qu’il est raisonnable de penser que ces taxes et droits ont permis au gouvernement éthiopien et à ses forces armées de poursuivre les hostilités dans la région du Tigré et, dans ce contexte, de commettre de graves violations des droits de la personne. Selon le déclarant, il existe des motifs raisonnables de croire que toute activité d’East Africa Metals TSX en Éthiopie porterait atteinte aux droits de la personne des Tigréens.
    • Chapitre IV (paragraphe 2) : Pour les raisons susmentionnées, le déclarant a affirmé que l’intimée pourrait d’être la cause d’incidences négatives sur les droits de l’homme ou y contribuer.
    • Chapitre IV (paragraphe 4) : D’après une recherche de documents publics, le déclarant a affirmé que l’intimée n’avait pas de politique en matière de droits de la personne accessible au public en date de septembre 2022, et que cela constituait une raison de s’interroger sur l’existence de son engagement à respecter les droits de l’homme, comme on le recommande à ce paragraphe.
    • Chapitre IV (paragraphe 5) : Le déclarant affirme que l’intimée n’a pas répondu à une lettre de février 2022 du déclarant dans laquelle il exprimait ses préoccupations concernant les droits de la personne dans la région du Tigré. Dans sa demande au PCN, le déclarant mettait en évidence les informations publiées par East Africa Metals concernant la responsabilité sociale de l’entreprise (p. ex., le fait que l’intimée ait reçu le prix de l’« Entreprise minière la plus responsable en Afrique » remis par Capital Finance International en 2020), elle notait également que l’entreprise n’avait fait aucune mention des droits de la personne dans ses déclarations concernant la reprise potentielle des activités en Éthiopie. En fonction de ces renseignements, le déclarant affirme qu’il existe des motifs raisonnables de croire que l’intimée n’a pas fait preuve de diligence raisonnable en matière de droits de la personne dans le cadre de ses activités en Éthiopie.
13. Le déclarant demande au PCN de l’aider à offrir une tribune en vue d’établir un dialogue constructif sur ces questions.
14. La demande d’examen du déclarant ne contenait aucune allégation concernant des violations présumées des droits de la personne commises par l’intimée elle-même ou liées directement à ses activités d’exploration.
15. La demande d’examen du déclarant ne soulevait pas de questions concernant le respect du paragraphe 3 du chapitre IV.

Point de vue de l’intimée

16. L’intimée a partagé certains points de vue avec le Secrétariat du PCN lors d’une conversation ainsi que par courriel. L’intimée a souligné qu’elle n’a pas tenu d’activité en Éthiopie depuis 2017 et qu’elle a vendu la participation majoritaire dans deux de ses projets éthiopiens à un partenaire de développement qui aurait les droits exclusifs de développer et d’exploiter les mines autorisées. L’intimée a noté que la société négociait la vente d’une troisième mine autorisée en Éthiopie lorsque les restrictions de voyage ont été mises en place, mettant ce processus en attente. L’intimée a également souligné qu’en tant que société cotée en bourse, elle est tenue d’adhérer à des normes de divulgation qui vont plus loin que celles énoncées dans les Principes directeurs.

Évaluation initiale

17. L’évaluation initiale s’est fondée sur les informations fournies par le déclarant et l’intimée, ainsi que sur des informations accessibles au public.
18. Dans l’évaluation initiale, on examine si les questions soulevées sont de bonne foi et pertinentes pour la mise en œuvre des Principes directeurs, et ce, en tenant compte des éléments suivants :
    • l’identité de la partie concernée et son intérêt dans l’affaire;
    • le caractère significatif de la question et les éléments fournis à l’appui;
    • le lien apparent entre les activités de l’entreprise et les questions soulevées dans la circonstance spécifique;
    • la pertinence du droit et des procédures applicables, notamment les décisions de justice;
    • de la manière dont des questions semblables sont ou ont été traitées à l’échelle nationale ou internationale;
    • l’intérêt que présente l’examen des questions au regard des objectifs des Principes directeurs et de l’efficacité de leur mise en œuvre.
19. L’évaluation initiale et la décision du PCN d’offrir ses bons offices ne constituent pas une détermination du respect ou non des Principes directeurs par l’intimée. Cette évaluation initiale ne doit pas être considérée comme validant à quelque degré que ce soit – dans un sens ou dans l’autre – les affirmations du déclarant ou de l’intimée.

Identité de la partie concernée et son intérêt dans l’affaire

20. Le déclarant est une organisation qui s’intéresse à la situation humanitaire et des droits de la personne en Éthiopie et dont le mandat porte sur cette situation. Le déclarant semble avoir un intérêt évident à ce que les Principes directeurs de l’OCDE soient respectés par l’intimée, une entreprise qui a une présence commerciale en Éthiopie et dans la région du Tigré.

Caractère significatif de la question et les éléments fournis à l’appui

21. Pour évaluer le « caractère significatif » des questions soulevées, il s’agit de savoir si elles ont un lien clair et important avec les Principes directeurs.
22. Pour évaluer la justification des questions soulevées, il s’agit de savoir si elles sont fondées sur une interprétation plausible et cohérente des événements, étayée par une preuve raisonnablement convaincante et crédible. Les renseignements disponibles ne doivent pas nécessairement prouver de manière concluante, ni même selon la prépondérance des probabilités, que certains événements se sont produits ou que l’entreprise a agi d’une manière particulière. Cela reflète la nature préliminaire de l’évaluation initiale et son objectif de déterminer si les questions soulevées méritent un examen plus approfondi, notamment au moyen d’un dialogue dans le cadre des bons offices du PCN.
23. L’évaluation du PCN visant à établir si les questions présentent un caractère significatif et sont étayées par les éléments fournis à l’appui ne vient en aucun cas affirmer que les événements se sont produits de la manière alléguée par le déclarant, ni déterminer si l’intimée a respecté ou non les Principes directeurs.

Question soulevée au sujet des paragraphes 1 et 2 du chapitre IV (incidences négatives sur les droits de l’homme)

24. Le paragraphe 1 du chapitre IV demande aux entreprises de se garder de porter atteinte aux droits d’autrui et de parer aux incidences négatives sur les droits de la personne dans lesquelles elles ont une part. Le paragraphe 2 appelle les entreprises à éviter d’être la cause d’incidences négatives sur les droits de la personne ou d’y contribuer dans le cadre de leurs activités. Le déclarant affirme qu’en payant des taxes ou des droits de licence au gouvernement éthiopien, et en faisant simplement des affaires en Éthiopie, l’intimée peut être impliquée dans les violations des droits de la personne qui auraient été commises par le gouvernement de ce pays ou y contribuer.
25. Il est important de noter que les Principes directeurs invitent les entreprises à éviter, « du fait de leurs propres activités » ou « dans le cadre de leurs activités », de causer des incidences négatives sur les droits de la personne ou d’y contribuer, et de parer à ces incidences lorsqu’elles surviennent (paragraphe A.11 du chapitre II, paragraphe 2 du chapitre IV). Comme l’indique le paragraphe 14 du Commentaire sur les principes généraux, « les Principes directeurs concernent les incidences négatives dont les entreprises sont à l’origine ou auxquelles elles contribuent ». Ce commentaire précise en outre que l’expression « contribuer » à une incidence négative devrait être interprétée comme une contribution substantielle et ne devrait pas inclure les contributions mineures ou négligeables.
26. Le libellé des Principes directeurs et les commentaires qui l’accompagnent donnent à penser que le paiement de taxes ou de droits de licence à un gouvernement ne suffit pas en soi à étayer une affirmation selon laquelle l’entreprise participe ou contribue à des incidences négatives liées aux violations commises par ce gouvernement. En l’espèce, et à la lumière des renseignements fournis, il n’y a guère d’éléments permettant d’étayer l’affirmation selon laquelle l’intimée « contribue » aux incidences alléguées, au sens des Principes directeurs, d’autant plus que les incidences alléguées semblent très éloignées des activités commerciales de l’intimée.
27. Les Principes directeurs ne demandent pas aux entreprises d’éviter d’exercer leurs activités dans un lieu au motif que l’État concerné pourrait ne pas protéger les droits de la personne. Le paragraphe 2 du chapitre I ainsi que le paragraphe 38 du Commentaire sur les droits de l’homme reconnaissent qu’il se peut que des entreprises mènent des activités dans des lieux où les lois ou réglementations nationales sont en conflit avec les principes et les normes des Principes directeurs et où l’État agit contrairement aux obligations internationales en matière de droits de la personne. Dans ces situations, les entreprises sont invitées à chercher des moyens de respecter les principes et les normes des Principes directeurs (y compris le respect des droits internationaux de la personne), dans toute la mesure où cela ne contrevient pas au droit national.
28. Cette position dénote la distinction à faire entre le devoir de l’État de protéger les droits de la personne et la responsabilité de l’entreprise de respecter les droits de la personne et montre que les Principes directeurs s’intéressent à la manière dont agissent les entreprises multinationales et non à l’endroit où elles sont actives (et aux gouvernements auxquels elles doivent donc payer des taxes ou des droits de licence). Les questions relatives à l’utilisation finale des recettes fiscales de l’État ne sont généralement pas déterminantes au regard des Principes directeurs.   

Questions soulevées au sujet du paragraphe 4 du chapitre IV (politique formulant l’engagement à respecter les droits de l’homme)

29. Le paragraphe 4 recommande aux entreprises multinationales d’élaborer une politique formulant leur engagement à respecter les droits de la personne. Le paragraphe 44 du Commentaire sur les droits de l’homme précise la nature possible d’un tel engagement et les éléments qu’il pourrait contenir.
30. L’intimée dispose d’un Code de conduite et d’éthique approuvé par son Conseil d’administration le 28 mars 2013, lequel a par la suite été modifié par ce même Conseil le 12 décembre 2022. Le Code se trouve sur le site Web de l’intimée et vise à présenter les principes de conduite et d’éthique que doivent suivre les employés, les dirigeants et les administrateurs d’East Africa Metals Inc. et de ses filiales. La paragraphe 7 du Code (« Droits de la personne ») se lit comme suit :
    
    Les droits de la personne sont des droits et des libertés fondamentaux auxquels toute personne peut prétendre, indépendamment de sa race, de son sexe, de sa nationalité, de son appartenance ethnique, de sa langue, de sa religion ou de tout autre statut. La Société, ses employés, ses sous-traitants et les autres parties prenantes sont tenus de respecter les normes les plus élevées en matière de droits de la personne dans toutes leurs activités, notamment en s’inspirant des Principes directeurs de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques), et ce, au mieux des capacités de la Société, compte tenu ses ressources limitées en tant que petite société d’exploration travaillant dans des pays étrangers. » [TRADUCTION]
    
    
31. La question de savoir si l’intimée s’est engagée dans une politique à respecter les droits de la personne présente un caractère significatif du point de vue des Principes directeurs. Bien que son Code de conduite et d’éthique semble fixer certaines attentes concernant le respect des droits de la personne et l’observation des Principes directeurs de l’OCDE, le PCN est d’avis qu’il existe encore un fondement raisonnable pour que l’approche de l’intimée à l’égard du paragraphe 4 – apparemment articulée dans son intégralité au paragraphe 7 du Code de conduite et d’éthique de l’intimée – fasse l’objet d’un examen plus approfondi dans le cadre des bons offices du PCN. Cela ne veut pas nécessairement dire que l’intimée n’a pas de politique formulant son engagement à respecter les droits de l’homme ou qu’elle n’a pas respecté la recommandation énoncée au paragraphe 4.

Questions soulevées au sujet du paragraphe 5 du chapitre IV (diligence raisonnable en matière de droits de l’homme)

32. Au paragraphe 5, il est demandé aux entreprises multinationales d’exercer une diligence raisonnable en matière de droits de la personne, en fonction de leur taille, de la nature et du contexte de leurs activités et de la gravité des risques d’incidences négatives sur ces droits. Le déclarant affirme qu’il existe des motifs raisonnables de croire que l’intimée n’a pas respecté cette recommandation, citant l’absence alléguée de toute mention des droits de la personne dans la région du Tigré dans les déclarations publiques de l’entreprise.
33. La question soulevée par le déclarant présente un caractère significatif du point de vue des Principes directeurs. Toutefois, il est important de noter que le simple fait qu’une entreprise soit active dans une région ou un contexte où il existe des risques en matière de droits de la personne n’est pas en soi suffisant pour justifier une allégation selon laquelle l’entreprise n’a pas fait preuve d’une diligence raisonnable en matière de droits de la personne.
34. Dans le présent cas, le PCN n’a pas relevé ou eu vent d’une quelconque diligence raisonnable en matière de droits de la personne prévue ou achevée par l’intimée en ce qui concerne ses activités commerciales en Éthiopie. Cela ne signifie pas que l’intimée n’a pas respecté les recommandations des Principes directeurs. Toutefois, cela indique que la question soulevée par le déclarant est au moins plausible pour faire l’objet d’un examen plus approfondi au moyen des bons offices du PCN.

Lien apparent entre les activités de l’entreprise et les questions soulevées dans la circonstance spécifique

35. Il semble y avoir un lien entre les activités de l’entreprise et les questions soulevées au sujet du respect des paragraphes 4 et 5 du chapitre IV. Il ne semble pas y avoir de lien important entre les activités de l’entreprise et les questions soulevées à l’égard des paragraphes 1 et 2.

Pertinence du droit et des procédures applicables, notamment les décisions de justice

36. Aucune des parties n’a fait référence à des lois, des procédures ou des décisions de justice qui seraient pertinentes dans ce cas précis.

Manière dont des questions semblables sont ou ont été traitées à l’échelle nationale ou internationale

37. Aucune des parties n’a indiqué l’existence de procédures parallèles qui seraient pertinentes dans ce cas précis.

Intérêt que présente l’examen des questions au regard des objectifs des Principes directeurs et de l’efficacité de leur mise en œuvre

38. Chapitre IV (paragraphes 1 et 2) : L’examen de la question de savoir si le paiement par l’intimée de taxes ou de droits de licence en Éthiopie est la cause d’incidences négatives sur les droits de la personne prétendument attribuables au gouvernement de ce pays, ou qu’elle y contribue, ne contribuerait pas aux objectifs des Principes directeurs ni à l’efficacité de leur mise en œuvre. Comme indiqué ci-dessus, le PCN ne considère pas cette question comme suffisamment étayée ou déterminante au regard des Principes directeurs. Ici, le PCN prend également note de la réponse du Comité de l’investissement à la demande justifiée d’OECD Watch concernant le Point de contact national de l’Australie (2018), en particulier le commentaire du Comité au paragraphe 42 :
    
    Il est important que les PCN fassent rigoureusement une distinction entre la responsabilité des entreprises en matière de respect des droits de la personne et les exigences de diligence raisonnable qui accompagnent l’obligation plus large de l’État de protéger les droits de la personne. Le rôle du PCN est d’aborder le premier aspect, mais pas le second.
    
    Dans ce cas-ci, le PCN est d’avis que la question soulevée par le déclarant concerne essentiellement la politique gouvernementale (l’utilisation des recettes fiscales de l’État) et l’obligation de l’État de protéger les droits de la personne, et non la responsabilité de l’entreprise de respecter les droits de la personne.
    
    
39. Chapitre IV (paragraphe 4) : Bien que le Code de conduite et d’éthique de l’intimée précise qu’on s’attend à ce que la Société, ses employés, ses entrepreneurs et autres parties prenantes respectent « les normes les plus élevées en matière de droits de la personne », le PCN est d’avis qu’un examen plus approfondi de cette question dans le cadre de ses bons offices pourrait néanmoins contribuer à éclairer, et éventuellement, à améliorer l’approche actuelle de l’intimée à l’égard de la recommandation du paragraphe 4 du chapitre IV, et contribuer ainsi aux objectifs généraux des Principes directeurs et à l’efficacité de leur mise en œuvre.
    Chapitre IV (paragraphe 5) : Les Principes directeurs recommandent aux entreprises multinationales d’exercer une diligence raisonnable en matière de droits de la personne dans le cadre de leurs activités. Le paragraphe 45 du Commentaire note que ce « processus implique d’évaluer les incidences réelles et potentielles sur les droits de l’homme » et qu’il « s’agit d’une activité continue». Parallèlement, les Principes directeurs reconnaissent que la portée et la nature de la diligence raisonnable d’une entreprise en matière de droits de la personne peuvent dépendre de sa taille, de la nature et du contexte de ses activités, ainsi que de la gravité des risques d’incidences négatives sur les droits de la personne.
40. Tout en reconnaissant la position de l’intimée selon laquelle elle n’a pas tenu d’activités en Éthiopie depuis 2017, elle semble toujours y avoir des intérêts commerciaux et a exprimé son ambition d’y poursuivre ses activités de prospection et de développement, dans la mesure du possible. Dans ce contexte, le PCN est d’avis qu’un dialogue visant à éclairer et éventuellement à aider à améliorer l’approche de l’intimée à l’égard du paragraphe 5 du chapitre IV a le potentiel de contribuer aux objectifs généraux Principes directeurs et à l’efficacité de leur mise en œuvre.

Conclusion

42. Le PCN offre ses bons offices pour faciliter une séance unique de dialogue entre le déclarant et l’intimée. Ce dialogue permettrait d’échanger des points de vue qui seraient utiles pour éclairer et éventuellement améliorer l’approche de l’intimée à l’égard des recommandations figurant aux paragraphes 4 et 5 du chapitre IV des Principes directeurs.
43. Le PCN n’offre pas ses bons offices pour faciliter le dialogue sur les questions soulevées concernant les paragraphes 1 et 2 du chapitre IV.

17 novembre 2023